杨培华

【摘 要】中小学阶段是学习外语的重要时期，分析和总结我国中小学外语教育政策的历史发展和不同时期的政策特点，将对我国进一步制定科学的、全面的外语教育政策提供有力的帮助。

【关键词】中小学 外语教育 政策

Abstract： The stage of primary and secondary schools is an important period of learning foreign languages. This paper analyzes and summarizes the historical development of foreign language education policy and policy characteristics of different periods of Chinas primary and secondary schools. It will provide powerful help for the further development of our country to formulate scientific and comprehensive foreign language education policy.

Key Words： primary and secondary school，foreign language education，policy

Brief Introduction of the Author： Yang peihua （1974-）， female， Tianjin Open University， Lecturer， be engaged in English Teaching

根据二语习得理论，外语学习的重点应该放在小学和中学，因为每个儿童在关键的语言习得时期都具备自然吸收语言的能力，随着年龄的增长，这种轻松学会语言的能力会逐渐消失。随着世界经济与文化交流的扩大，各国人民对外语的需求迅速增长，各国都已认识到外语教育的重要性，把外语学习的重点放到中小学，学习外语的起始年龄也越来越早。

中小学教育是我国国民教育体系的基础，是为每个人的终身学习打下坚实基础的重要阶段。自20世纪初以来，我国的中小学外语教育政策经历了风风雨雨，取得了显著的教学成绩，现在我国已成为世界上最大的外语学习国家。

一、中国中小学教育的外语教育政策发展回顾

（一）20世纪初至新中国成立前的中小学外语教育政策

具有现代意义的中小学外语教育发端于晚清时期。20世纪初，晚清政府与外国列强签订了一系列丧权辱国的条约，在对外交往活动中因语言不通遭受了巨大损失。在国难之际，培养自己的翻译人才，学习西方科技已成为全国上下的共识。光绪二十八年（1902年），清政府颁布了壬寅学制，建立了中国的近代学制，自此全国中小学开始设外语课程。“钦定学堂章程”规定，全国的中小学外语以英语为主。1904年清政府颁布了中国近代史上第一个在全国范围内施行的系统学制——奏定学堂章程。章程颁布后，全国各地方政府着手创办了一些初、中级学堂，但是由于这一时期的战事频繁，外语教育难以普及，外语师资匮乏，国家和地方政府办学经费匮乏，清政府无力对学校进行统一规划，各地的外语教学差异很大。

1912年1月，南京临时政府成立，封建帝制不复存在，新式的外语教育体系逐渐成形。全国的学堂改称为学校，教育部取代了清政府的学部。第一任教育总长蔡元培在极端困难的条件下采取了一些必要措施，改革封建教育制度，革新教育内容，促使各级学校走上正规化。1月19日，教育部颁发了《普通教育暂行课程标准》14条和《普通教育暂行课程标准》11条。《普通教育暂行办法》规定有条件的高小可开设外语。各级学校开设的外语课以英语为主，遇到地方特别情况，可任选法、德、俄语一种。1912年9月，教育部又颁布《小学校令》《中学校令》《专门学校令》及各种施行规则，这些法令的发布逐步形成了一个新的学制——壬子癸丑学制。这一学制对各级学校的教育宗旨、入学资格、年龄、课程和修业年限也都作了明确规定和具体要求。1918年教育部发文《咨各省、区摘录中学校长会议决议增进中学校国文、数学、外国语程度办法应饬各校照办文》，首次在全国范围的会议上对外语教学法进行探讨，显示出对外语教学的重视。1922年11月，民国政府参考美国的学制特点，颁布了新学制“壬戌学制”，学制规定小学六年，初中高中各三年，中国的中学由此开始分为初中和高中。1923年又颁布了《初级中学外国语课程纲要（暂以英文为例）》，使英语成为一门重要的学科。这个时期的教育符合民国宗旨，废止了忠君、尊孔、读经为中心的封建教育制度。

1925年国民政府成立后对中小学的教育仍然非常重视。1928年颁布《小学暂行条例》，规定外语不是必修科目，小学可以酌情加设。之后的1929年至1944年期间，又分别颁布了《小学课程标准》《小学法》《小学规程》《修正小学课程标准》《中学法》以及《国民学校法》，都对中小学的外语教育做出了明确的规定。尽管国民政府制订了一系列的法规法令，对教育也很重视，但许多规定都流于虚文，并不能兑现。教育经费不仅很少，而且常常拖欠；加之教育机关官僚化日益严重，教学质量很低，导致国民政府在此时期的教育发展比较缓慢。

（二）新中国成立后至1976年的中小学外语教育政策

新中国成立之后，外语教育正式纳入了系统的国民教育体系，成为以培养社会主义事业建设者和接班人为宗旨的社会主义新型教育体系的重要组成部分，外语教育的性质及使命与旧中国相比，发生了根本性变化。但是，由于受旧中国长期的半封建半殖民地社会思想的禁锢及国际大环境的制约与影响，人们对外语教育对国际国内政治、经济社会及文化发展和国民素质教育的作用认识尚不够全面，对外语教育本身内在的规律和特点掌握不够，外语教育事业的发展在前进中经历了一些艰难和波折。

20世纪50年代初期我国在政治、外交、军事等方面采取与苏联结盟的“一边倒”政策，向苏联全面学习使各行各业急需俄语人才。教育部于1950年8月颁发了《中学暂行教学计划（草案）》，1952年3月颁发了《中学暂行规程（草案）》，规定初中、高中均须设置外国语——英语或俄语。对于语种设置，特别指出：如有师资、教材等条件宜设置俄语；已授英语的班级，仍继续教授英语，不可中途变更。可见当时的社会积极推行俄语教育，英语只是在俄语不具备条件下的权宜之计。此后，教育部又先后颁布了几个重要的指导全国外语教育工作的重要文件，如1953年颁布的《中学教学计划（修正草案）》、1954年4月28日发布《关于从1954年秋季起中学外国语课程设置的通知》、1956年7月10日发布了《关于中学外国语学科的通知》、1959年发布《关于在中学加强和开设外国语的补充通知》等，这些政策初步规划了新中国成立初期外语教育上作的主要任务和内容，对国民教育中的外语教育发展的自身规律进行了初步探索。

从1954年秋季起全国初中不开设外语课。当时的主要原因是为了减轻初中生过重的学习负担，使学生能更好地学习本国语文和其他学科。1956年初，在向科学进军的号召下，中央提出：“我们必须为发展科学研究准备一切必要的条件……必须扩大外国语的教学，并且扩大外国重要书籍的翻译工作。”教育部根据这一精神决定从1957年秋季起恢复初中外语课，并且首次提出俄语与英语的比例应为1∶1，这标志着我国外语教育政策的一个转折。

教育部在1956年7月10发布的《关于中学外语学科的通知》中明文规定：“为了适应我国社会主义经济建设和文化建设的需要，必须扩大和加强中学外国语的教学。各厅、局除注意改进俄语教学之外，还必须注意扩大和改进英语教学。从1956年秋季起，中学设置各种外国语的比例，大体上可以规定约有1/3的学校教俄语，2/3的学校教英语及其他外国语。”从1962年起，高考外语的成绩作为正式分数，这一决策无疑促进了中学的外语教学。

关于外语语种的问题，1959年教育部在《关于在中学加强和开设外国语的补充通知》明确规定在中学开设的外国语主要指的是俄语和英语。

然而，20世纪60年代以后的世界形势发生了重大的变化，中苏两党关系的破裂导致了两国关系的全面恶化，反映在外语教育上对已初具规模的俄语教育的热情骤然冷却，而其他语种基础又十分薄弱，我国的外语教育结构失衡现象相当严重。此时，许多全日制中学俄语课程往往被仓促改为英语课，俄语教师队伍相当不稳定，出现了我国第二次外语教师大“转业”，这种特殊情况使得在很长的一段时间中外语教育的教学质量有所下降。

20世纪60年代初期，我国部分大、中城市在个别基础较好的小学开设了外语课程。1962年，教育部颁发了《对小学开设外国语科的有关问题的意见》，意见提出实验新学制的五年一贯制小学的外语，一般四、五年级开设为宜，大中城市首先要解决全日制中学外国语师资的问题；个别基础较好的六年制小学如有外国语教师，也可以在五、六年级开设外国科。

1963年教育部颁发《全日制中学暂行工作条例（草案）》，这是新中国成立以来规定教学要求最高、教学内容最多、课时也最多的一部大纲，对指导中学英语教学起到了重要作用。该文件强调应该根据师资条件开设俄语课和英语课。

1964年在国务院领导下成立了外语规划小组，由高教部、教育部及外交部、外贸部等外事部门参加，拟定了国家《外语教育七年规划纲要》。这是在中央领导下首次就外语教育提出的全国性规划。《外语教育七年规划纲要》在总结我国50年代外语教育初步发展的经验教训的基础上，第一次比较系统提出了我国外语发展的主要方针及原则，规定学校外语教育中英语为第一外语，普通中学外语语种为英语和俄语。纲要特别提出，学习英语的人数要大量增加，学习法语、西班牙语、阿拉伯语、日语和德语的人数也要适当增加，学习其他非通用语种的人数也要占一定比例，学习俄语的人数适应实际需要即可。这是首次在我国的正式文件中提出英语为我国学校教育的第一外语。

1966年5月，中国爆发“文化大革命”并持续十年之久，“文化大革命”对我国文化教育事业及社会各项事业的发展造成灾难性的巨大损失，国民经济到了几近崩溃的边缘，文化教育包括外语教育事业陷于停滞及倒退，新中国成立以来的文化教育发展成果几乎丧失殆尽，对我国此后的发展带来了极大的不利影响，这个历史的教训应当永远记取。

（三）70年代末到80年代中期的中小学外语教育政策

1978年，中国共产党召开具有重大历史意义的十一届三中全会，开启了改革开放历史新时期。从那时开始，我国教育事业也和其他事业一样发生了巨大的历史性变化，特别是在十一届三中全会后提出的“为实现四化而努力学习外语”的方针政策，引起了全社会对外语的关心，全国出现了学习外语的热潮，外语教育事业呈现出迅速发展的高潮局面。

1978年1月经国务院批准，教育部颁发了《全日制十年制中小学教学计划试行草案》，规定有条件的学校外语课从小学三年级起开设，尚不具备条件的学校，外语课从初中一年级开始。全国教材编写组还根据这一试行草案编写了《全日制十年制中小学英、俄语教学大纲试行草案》，并编写了相应的新教材，这些教材按照语言教学规律编写教材，为教育秩序的稳定奠定了基础。

1979年3月教育部向各地发出了《加强外语教育的几点意见》的通知，这个文件特别提到外语语种的布局要有战略眼光和长远规划，提出当前主要的任务是大力发展英语教育，但要适当注意日、法、德、俄等其他语种的教育。非通用语种有计划地开设，布局不宜过于分散。一些缺门的稀有语种要创造条件逐步开设，以适应研究工作的需要。中小学语种的设置，一律由省、市、自治区教育行政部门统一掌握。

1981年4月，教育部颁发《全日制六年制重点中学教学计划试行草案》和《全日制五年制中学教学计划试行草案的修订意见》，再次重申了外语课语种要以英语为主。

1982年，教育部召开全国中学外语教育工作会议，7月颁发《关于加强中学外语教育的意见》，指出“加强外语教育是发展我国同世界各国交往的迫切需要，是培养社会主义现代化建设人才和提高我国文化科学技术水平的迫切需要，具有重要的战略意义”。

会议对外语语种的设置有着战略的眼光和长远的打算。从全国范围来看，以英语为主，俄语应占一定的比例，有合格师资条件的学校，可以适当开设日语，各地语种的设置应由省、市、自治区教育厅统一安排，一经确定，不宜轻易变更。一些省、市、自治区如黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、新疆以及北京、上海、天津等学习俄语的中学应当多一些，确定开设日语的学校和班级要稳定下来。开设俄语和日语的学校和班级应配备较强的师资，搞好初中、高中的衔接。为了保证基础教育阶段外语教师师资队伍的稳定，会议要求各地教育行政部门要切实贯彻1978年国务院批转的教育部《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》和1979年教育部决定让高等院校和其他部门教师到中学、师范和教师进修学院担任教师工作的措施，加强中学外语教师队伍，坚决制止外语骨干教师的外留。

至此，中学阶段发展以英语为主的外语教育方针再次得到确立。1983年，邓小平同志提出“教育要面向现代化，面向世界，而向未来”，整个社会日益重视外语教育对促进国民经济社会发展的作用。

（四）80年代中期至90年代末的中小学外语教育政策

80年代中期，外语教育事业乘着进一步解放思想，改革开放的东风，以前所未有的速度向纵深发展，学术界对外语作为一门专业学科的科研意识不断加强，整个社会尊重科学，尊重人才的氛围给外语教育工作和研究带来了新的机遇和发展。

1985年5月由国家教委高教司和中学教育司联合开展了全国15城市中学英语教学的研究工作。这是新中国成立以后规模最大的一次学课调查。在广泛的科学调查的基础上，1986年教育部在大连召开了全国中学外语教育改革会议，提出了《关于改革和加强中学外语教学的几点意见》，明确工作方针，端正了教学思想。关于语种的问题，明确提出外语教育以英语为主，并建设其他语种，分期分批地提高中学外语教学水平。外语教学要学以致用，有了听说读写能力，才能为四化建设服务，学生利用外语的能力是检验教学质量的重要尺度。允许发达地区根据自身的特点单独编制符合当地学生实际需要的外语课程和教材等一系列措施，这些措施不仅充分激发了广大外语师生的学习热情，而且在实践中总结和发扬了具有我国特色的外语教育实践经验，尤其是各地创建的外语学校也在全国各地起到了外语教学龙头作用。

1985年国家教委制定了义务教育阶段的教学计划，1986年第六届全国人大四次会议审议并且通过的《中华人民共和国义务教育法》，1993年的《教师法》，以及1995年《教师资格条例实施办法》等一系列教育法律规范不仅完善了教育工作的执法监督检查和仲裁，更使外语教育工作纳入了有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的新型教育管理体系。

80年代末期，国家教委基础教育司启动了九年义务教育教学大纲的工作，为英、俄、日3个语种制定初中教学大纲。1988年在全国教材工作会议上，教育部提出了“在统一基本要求下教材多样化”的政策，鼓励有计划有组织地编写中小学教材，推进课程改革。根据上述精神，上海着手制定了自己的课程标准，从1988年开始了改革中小学课程教材的跨世纪工程。

（五）21世纪初的中小学外语教育政策

1999年教育部正式启动新一轮的基础教育课程改革。这是“跨世纪的素质教育工程”中的重点项目，是基础教育“面向世界、面向现代化、面向未来”改革的重大举措。 1999年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，要“调整和改革课程体系、结构、内容、建立新的基础教育课程体系”，教育部主持制定了义务教育阶段课程计划，组织研制了新的义务教育阶段语文、数学和英语课程标准，着手修订了义务教育阶段当时通行的10个学科的教学大纲。教育部于2001年1月印发《关于积极推进小学开设英语课程的指导意见》，决定把小学开设英语课程作为21世纪初基础教育改革的重要内容。从2001年秋季开始，在全国城市和县城小学逐步开设英语课程；2002秋季开始，乡镇所在地小学逐步开设英语课程。小学开设英语课程的起始年级一般定为三年级。

在这个阶段，教育部颁布了基础教育课程改革的指导性文件：《国家基础教育课程改革指导纲要》，使国家课程标准的研制和符合课程标准的实验教材的开发得到积极的展开。教育部先后制定了《全日制义务教育普通高级中学英语课程标准》和《普通高中英语课程标准》，其总体的目标是培养学生的综合语言运用能力，不仅对技能和知识提出了级别的要求，而且对情感态度、学习策略和文化意识等方面也做出了描述性的目标要求。其他语种的课程标准也在这个大的背景下制定和公布，如《初中俄语课程标准》、《全日制义务教育日语课程标准（实验）》和《普通高中日语课程标准（实验）》等。这些新的课程标准体现了新的语言观、语言学习观和语言教学观，反映了当代人们对外语的本质和学习外语新的理解。由于课程改革的实际需要，教师专业化运动的蓬勃发展，外语教师教育也成为新时期外语教育发展的新方向。全国教师教育学会联合相关的单位在比较借鉴国际上成熟、系统的外语教师教学标准的前提下，开发制定了《中小学英语教师专业等级标准》，为探索适合我国国情的外语教师培训体系和评价体系的建设做出新的尝试。

2012年1月31日，教育部公布了新修订的义务教育阶段的19门学科的新课程标准，这意味着中小学教育的课程改革又开始了新的征程。可以预见，新时期我国的外语教育事业即将迎来大发展的黄金时期。

二、我国中小学外语教育政策实施面临的问题

尽管我国中小学的外语教育事业呈现出一片兴旺繁荣景象，但从社会需求和人才培养本身等层面来看，从时代对外语人才所提出的要求来看，我国目前的外语教育政策的实施仍存在一些不尽人意的问题，主要表现在以下几方面：

（一）资源配置不均衡制约外语教育政策的公平性

中国幅员辽阔，由于经济特区和沿海城市的开放等原因，东西部地区的经济发展水平差距很大，直接影响了外语教育政策的实施。东部地区的外语教育受重视程度以及对教育的投入远远高于中西部地区。城市与农村之间在教育经费、教育设施、师资等资源方面也存在巨大差异。外语教育政策的实施在农村地区缺乏相应的条件，尤其是贫困地区的学校，教学条件落后，政府财政对教育的投入不足，教师培训机会很少，教育理念陈旧，教师的教学积极性不高，进一步加剧了城乡之间、地区之间的中小学外语教育的不均衡发展。

根据教育部统计，全国中小学专任教师为1038万人，其中中小学英语教师约100万人。据中国教育统计年鉴统计数据，2006年全国在校小学生人数大约为10712万人，其中三年级到六年级共计72.81万人，小学外语教师共计24.54万，师生比例为l∶297。如果按l∶200的师生配比，全国至少还需要36.4万名小学英语教师。事实证明现有小学英语教师在数量上也明显不足，在专业方面缺乏正规训练，这些问题是我国基础外语教育发展的瓶颈。

（二）应试教育制度制约外语教育政策的科学性

虽然中小学外语教学的理念已逐步由应试教育转变为素质教育，但是长期以来的中小学外语测试还是以学习成绩为重，轻视学生的全面发展，不考虑个体之间的差异，更多地关注结果而忽视了学习的过程。国内不少外语教育专家指出目前国内现在外语教学和语言学习走入了应试教育的误区。教师几乎将所有的精力都放在语言技能本身，如语法、词汇、语音等的教学上，忽视外语语言文化的学习和交际能力的培养。当前，很多国人批评外语教育“费时低效”，中国学生学习的是“哑巴外语”“聋子英语”等。逐步改革考试制度是保证我国中小学外语教育政策科学发展的必然举措。

（三）外语教育评价机制不完善制约外语教育政策的专业性

目前，在基础理论研究方面，还没有形成一批有国际影响的、针对我国国情的重大研究成果。这是由于现有的外语教育政策目标不科学，外语师资水平与教育目标不一致，在人才培养模式，目标评价方式等方面还存在种种的缺陷，如外语有效学习时间偏少，外语考试的能力评价标准不完整，人才评价模式上与社会对外语人才的需求和目标并不一致等。以最普遍的外语即英语为例，我国至今还没有统一的国家级英语语言能力的标准。这使得我国还远远没能成为运用英语水平较高的大国，其他外语语种的情况就更加不如英语了。此外，很多学校缺乏高级教师，对新入职教师也缺乏统一的专业教学标准，缺乏科学的外语教师评价体系，这使得外语师范生和外语教师的专业发展也面临着严重的挑战，直接影响了中小学教育的科学性。

（四）外语语种设置单一制约外语教育政策的全面性

近十几年来，我国外语教育语种配置不均衡，英语独大，小语种的发展有限，沿海和内陆、汉族和少数民族地区、一般学校和重点学校等在外语课程设置、语种布局上存在较严重的不合理现象。以日语和俄语为例，我国中学的俄语和日语教学处在不断萎缩的状态。现在日语课程的设置主要集中在东北地区的中小学，南方各大城市设置日语课程的中学寥寥无几，西部地区更是屈指可数。就是在改革开放的前沿，国际化大都市上海，也只有甘泉中学一所中学设立日语课程，其他中学全部都是开设英语。全国初中学习俄语的学生同样在大减。像中国这样一个正在崛起的世界大国，俄语和日语在中小学的教学中没有受到重视的情况是不正常的。俄罗斯和日本不仅是我国的近邻，而且两国政府在科技、文化、教育等合作领域日益扩大，双方之间这种多元化的往来态势要求我们能培养适应时代的需要和挑战的多元化、多层次的外语人才。目前的状况和社会多元化的语言需求存在着明显的差异，根据科学发展观指导，外语教育语种需要多元统一发展，使英语和小语种合理配置，特别需要保持小语种在基础教育和高等教育阶段的持续性。

三、结语

由于我国政府部门还未设立专门的机构管理中小学外语教育的工作，这使得我国外语教育政策的制定存在一定程度的盲目性，缺乏对外语教育在国民经济发展中的整体地位和作用的中长期规划，至今还没有制定出体现21世纪前二十年国家发展需要的中长期外语教育规划。长此下去，这必然使国家的外语教育缺乏多样性、和谐性、有效性和目的性，对我国未来进一步深化改革开放、扩大国际交流与合作是十分不利的。

在政治经济和文化全球化发展的今天，我国教育部应将外语教育政策的制定摆在国家战略发展的高度，加强外语教育的政策研究，设置多元语种，健全各级教师资格认定标准，合理规划中小学校外语教育体系，为国家培养高级人才打好坚实基础。

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