李星云

(南京师范大学教育科学学院，江苏南京 210097)

继1992年党的十四大首次提出“教育优先发展”战略之后，2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》强调要切实保障基础教育的优先地位。为了更好地促进教育公平的实现，党的十七大报告提出“促进义务教育均衡发展”。十八大报告再次强调“努力办好人民满意的教育”，提出“均衡发展九年义务教育”“大力促进教育公平，合理配置教育资源”。义务教育均衡发展已成为实现教育优先发展战略地位的重要体现。《江苏省“十二五”教育发展规划》在继“十一五”规划中提出“高水平高质量普及九年义务教育”之后，又进一步提出“义务教育巩固率保持在99%以上”的发展目标。要实现这一宏伟目标，经费投入是关键。对江苏省而言，最主要任务就是如何平衡区域间教育经费投入与使用问题。本文利用2005—2010年《江苏省地方教育经费执行情况统计公告》中各市数据，对江苏省各区域间的部分经费支出指标进行统计，并进行各区域间的差异分析，以便整体了解近些年政府义务教育投入状况，为完善政府义务教育投入机制提供参考。

一、义务教育经费相关概念、研究方法及数据说明

1.义务教育经费相关概念

教育经费是指为教育事业发展或组织化制度化了的教育活动所支出的费用。［1］(P.235)义务教育投入是教育投入的重要组成部分，指用于义务教育、用于公民基本素质培训的人力和物力的货币表现。义务教育阶段教育经费的满足和增长，除投入总量的多少外，各级教育生均预算内教育经费的增长、生均预算内教育事业费、生均预算内公用经费等，都是准确反映教育经费提供的程度、财政资金对教育的支撑程度，以及财政教育经费在整个财政支出中所占比例的重要指标。

2.研究方法及数据说明

本文选取了预算内教育拨款支出、人均预算内教育经费支出及小学阶段、中学阶段的生均预算内事业费和公用经费支出作为文章主要分析数据指标，［2］根据《江苏省地方教育经费执行情况统计公告》(2005—2010)，对全省各市数据采用差异分析法进行数据处理。此外，考虑到江苏省经济社会发展的省情和方便区域发展研究分析，将全省区域划分为苏南、苏中、苏北三大区域，具体为苏南五市(南京、镇江、常州、无锡和苏州)，苏中三市(南通、扬州和泰州)，苏北五市(徐州、宿迁、淮安、连云港和盐城)。

二、义务教育经费投入三区域差距的实证分析

1.预算内教育拨款支出情况

由表1可以看出，2005—2010年期间苏南、苏中、苏北三地区的预算内教育经费拨款支出平均值稳步增长，由2005年的17.75亿元逐步增加至2010年的51.73亿元;预算内教育经费拨款支出极差也在不断加大，2005年为9.34亿元，2010年则急剧扩大至22.90亿元;预算内教育经费拨款支出变异系数存在交替式高低变化。虽然预算内教育经费拨款支出的平均值在逐步增长提高中，但其他指标(尤其是0.27的年均变异系数)均显示了苏南、苏北和苏中之间差距在不断扩大，说明江苏省三区域内的预算内教育拨款支出实际情况相差较大。

2.人均预算内教育经费支出情况

从表2可以看出，2005—2010年期间，三区域间人均预算内教育经费支出平均值实现逐年提升，全省2005年人均预算内教育经费支出为322.58元，到2010年逐步上升到853.76元，增长了两倍多;三区域间人均预算内教育经费支出极差也是逐年攀升，由2005年的279.80元提升到2010年的498.80元，两极值之间的差额日益加大;三区域间人均预算内教育经费支出变异系数，除2008年之外，2005—2010年不断减小，但总体来说三区域间人均预算内教育经费支出变异系数相对较高，对全省义务教育均衡发展起到了一定的负面作用。三区域间人均预算内教育经费年均支出为558.48元，年均极差为403.33元，年均变异系数为0.39，这些指标数据表明江苏省三区域间的人均预算内教育经费支出差距已经非常明显。

3.小学阶段生均预算内事业费支出情况

从表3可以看出，2005—2010年期间，各区域小学阶段生均预算内事业费支出的具体情况是，苏南、苏中、苏北三区域小学阶段生均预算内事业费支出平均值逐年提升，从2005年的2165.18元稳步增长至2010年的7305.33元;三区域生均事业费支出极差由2005年的1730.40元增长为2010年的3697.00元，极差也是逐年提升，三区域间的预算内事业费支出差距不断加大。三区域义务教育发展水平在整体发展的同时，三区域间的差距并没有逐渐缩小;三区域间生均预算内事业费支出变异系数由2005年的0.40下降为2010年的0.25，变异系数逐年降低。三区域间预算内事业费年均支出为4296.56元，年均极差为2479.09元，年均变异系数为0.29，而且年均变异系数总是在0.30左右徘徊，三区域间小学阶段生均预算内事业费支出差距并无明显改善。

4.初中阶段生均预算内事业费支出情况

从表4可以看出，2005—2010年期间，三区域间初中阶段生均预算内事业费支出平均值逐年提高，由 2005年的 2158.11元攀升为 2010年的8345.27元，极差由2005年的2024.20元扩大到2010年的5398.20元，表明虽然初中阶段生均预算内事业费支出平均值在不断提高，但三区域间极差却在不断扩大;三区域间生均预算内事业费支出变异系数除2009年的0.37外，2005—2010年的变异系数逐年在降低。另外，三区域间初中阶段年均预算内事业费支出的极差值也在不断扩大，2005年为2024.20元，2010年为5398.20元，从年均极差与年均支出比来看，年均极差占到年均支出的71%，这说明了苏南、苏中、苏北三区域间初中阶段生均预算内事业费支出差距相当显著。

5.小学阶段生均预算内公用经费支出情况

从表5可以看出，2005—2010年期间，小学阶段生均预算内公用经费支出的平均值由2005年的102.07元提高到2010年的779.04元;三区域间生均预算内公用经费支出极差不断加大，2010年高达334.07元;三区域间生均预算内公用经费支出变异系数2005年最高，为1.29，2007年最低，为0.19，虽后几年略有提高，但总体保持了差距尽量不扩大的趋势，这与江苏省对义务教育的均衡发展所做的努力分不开。

6.初中阶段生均预算内公用经费支出情况

从表6可以看出，2005—2010年期间，三区域间初中阶段生均预算内公用经费的平均最低值为2005年的134.49元，最高值为2010年的1003.89元，平均值增长了869.40元，实现了历史性的大跨越;除2007年、2008年外，三区域间极差总体呈现逐年缩小之状，由2005年的302.60元，降至2010年的242.33元的极差;三区域生均预算内公用经费支出变异系数最低值为2007年、2008年的0.13，最高为 2005 年的 1.23，除 2005 年外，其余五年总体上是逐年降低，这表明三区域间的差异不明显，从2005—2010年极差值也可以得到很好的佐证，除2005年外，其余年份差异也不是很明显。

三、结论和建议

以上数据分析表明，2005—2010年期间，苏南、苏中和苏北三大区域内义务教育的预算内教育拨款支出、人均预算内教育经费支出、生均预算内事业费支出及生均预算内公用经费支出总体上逐年增加，但是除个别年份外，三区域间差异仍很显著。因此，不断缩小区域间教育发展差距仍是今后江苏省义务教育均衡发展的一项重要任务。纵观江苏省近些年义务教育投入的整体现实，笔者认为，今后可从以下几个方面着手缩小三大区域间明显的投入差异。

1.完善义务教育投入的配套政策法规，促进义务教育投入政策的有效落实

提供公共产品是政府的基本职能之一。已有研究均将义务教育定性为公共产品。2006年的《中华人民共和国义务教育法》阐明了作为国家统一实施的义务教育具有公益性特征，需要举国家之力予以保障。政府必须履行提供公共产品这个基本职能，政府是实现教育公平的“第一责任人”，义务教育的充足投入依赖于政府长期的、稳定的执行。因此，要切实保障义务教育投入，就必须用相关的具有可操作性的政策法规来确保投入政策的有效落实，真正做到依法治教。

2.强化政府特别是县级政府对义务教育投入的财政责任

建设公共服务型政府是我国政府发展的目标，而提供社会公共产品是公共服务型政府的重要特征，因此，政府在教育经费投入问题上具有不可推卸的责任。政府作为社会公共资源的管理和分配者，要承担大量的预算内教育拨款、预算内教育经费投入的重任。“以县为主”的教育经费投入机制使地方政府承受巨大的压力，经济相对欠发达的苏北地区尤其如此。由于人口基数大，接受义务教育人群多，导致教育经费投入资金大，且由于教育效益的滞显性特征，教育投资的效益难以在短时间内立竿见影，当届政府不能从教育经费投入中获得直接利益，导致政府这一作为由理性经济人组成的组织，在独立主体私利的驱使下，会对教育经费的投入成本与收益进行衡量，使教育经费投入只能保持在一个相对较低的水平上。

从客观来说，教育经费投入并不仅仅是县级政府的责任，最重要的是要在全省范围内加大教育经费的投入力度，尤其是义务教育经费的投入，必须加强省级统筹。在明确省、市、县各级政府的责任的基础上，在财力有限的大背景下，进一步合理优化财政支出结构，确保教育经费投入的优先增长，强化义务教育经费投入是政府必须保证的公共支出，保证教育经费支出，使财政部门与教育主管部门有机协调起来，共同保证义务教育经费的稳定投入，明确义务教育经费的筹集和负担是政府应尽的职责，并以县级政府为基础，确保在义务教育经费投入方面有效落实“三个增长”。

3.完善政府转移支付制度，促进省内区域教育均衡发展

这是实现省域范围内义务教育均衡发展不可或缺的制度保障，也是省级政府统筹促进义务教育发展的重要职能体现之一。一方面，不断完善分税制和一般性无条件转移支付制度。在增加欠发达地区政府财力的同时，在省级层面，将苏南、苏中经济发达地区的部分财政适度集中，转移支付给苏北相对欠发达地区，缩小苏北欠发达地区的教育收支缺口，缩小各地域间政府教育财政供给差距。另一方面，不断完善教育财政转移支付制度，加大转移支付力度，在进一步缩小解决教学条件差距的同时，重点加大对师资培养培训的扶持力度。另外，在进行转移支付的同时，必须相应建立完善的监督机制，防止转移支付资金的侵吞或挪用。［3］

表1 预算内教育拨款支出情况 单位:亿元

表2 人均预算内教育经费支出情况 单位:元

表3 小学阶段生均预算内事业费支出情况 单位:元

表4 初中阶段生均预算内事业费支出情况 单位:元

表5 小学阶段生均预算内公用经费支出情况 单位:元

表6 初中阶段生均预算内公用经费支出情况 单位:元

［1］陈孝彬.教育管理学［M］.北京:北京师范大学出版社，2004.

［2］马少兵.江苏省义务教育经费投入区域差距实证研究［J］.现代教育管理，2009(10).

［3］彭海艳.中国教育经费支出区域公平性的实证研究［J］.统计与决策，2012(7).