□ 陈宗兴

贯彻依法治国战略部署推进生态文明制度建设

□ 陈宗兴

党的十八届四中全会以全面推进依法治国为主要议题。全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为加快社会主义法治国家建设进行顶层设计和战略部署。生态文明制度建设是全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

一、加强生态文明制度建设是全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要

生态文明制度是人类在改造、利用自然过程中形成的理念、政策、做法的固化，带有根本性、全局性、稳定性，是生态文明建设的长远大计。习近平总书记强调，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。

生态文明制度建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。目前，生态文明制度建设在一些地方还存在着不深入、不健全、不到位等问题，在处理生态环境方面的矛盾和问题时，特别涉及到利益关系调整时，缺乏必要的政策依据和制度保障。比如，自然资源资产的产权制度还没有完整建立，用途管制在耕地方面落实比较好，但没有扩展到占用其他自然生态空间。加强生态文明制度建设正当其时，势在必行。我们要运用现代法治思维和法治方式，全面推进法制生态化，把生态文明建设方面比较成熟的经验制度化、政策化，形成与国家治理体系相配套的制度体系，提高生态文明建设治理能力和治理水平。

生态文明制度建设是落实“五位一体”总要求的重要保障。要按照“五位一体”总布局和实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好的目标去设计、谋划生态文明制度体系，在融入贯穿中形成不同方面的制度规范和运行机制。比如，把生态文明融入政治建设，主要是提高执政党和政府部门对推进生态文明建设的政治领导力、科学决策力和工作执行力，从发展规划、产业布局、结构调整等重大决策源头上控制生态环境问题的产生。近年来，贵阳等地区结合经济社会发展，对本地区已有的经济、政治、文化、社会制度法规，进行了必要的完善与调整，发挥了生态文明制度对其他四个方面制度规范的引领和辐射作用。

生态文明制度建设是解决生态环境突出问题的现实需求。目前，我国经济社会发展中存在着“环境容量小与排放总量大”的矛盾，不少地区在现行发展方式下的经济规模和人口规模已经超出其资源环境承载力极限，无组织排放现象比较普遍，用制度法治保护生态环境刻不容缓。长期以来，一些企业“宁交罚款，不治污染”，认为偷排、超排即使被执法部门发现，交点罚款就可以摆平。去年6月，“两高”环境污染犯罪司法解释实施后，浙江某化工公司常务副总经理代某将75吨有害固废交给没有处理资质的某公司随意倾倒，造成了当地土壤、空气严重污染。今年1月，法院以污染环境罪判处代某有期徒刑6个月。这个案例很有教育和震慑作用，使很多企业认识到，过去乱排污只是“罚票子”，现在可能还要“蹲号子”。

二、在实现国家治理体系和治理能力现代化进程中建立完备的生态文明制度体系

根据十八届四中全会精神，结合生态文明建设中出现的新情况和新问题，增强生态文明制度建设的系统性、整体性、协同性。主要有以下几个方面：

一是加强生态文明建设的顶层设计与体制构建。宪法是国家的根本大法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。建议适时把生态文明建设写入宪法，在国家根本大法中确立生态文明建设的基础性和长期性地位。《宪法》规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，因此，有必要建立统一管理自然资源的体制和机构。山水林田湖是一个生命共同体，用途管制和生态修复必须遵循自然规律。我们要从生态系统整体关联性出发，从国家管理层面构建推进生态文明建设的领导管理体制、统筹协调机制和工作督导机制，改变“九龙治水”、“铁路警察各管一段”以及“小马拉大车”的局面，实现生态文明建设统一管理、条块结合、协调推进。

二是加强国土空间开发保护制度建设。国土是生态文明建设的空间载体，国土空间整体规划在各级区域的经济社会发展中具有举足轻重的地位。要以《全国主体功能区划》为指导，按照“两横三纵”、“四类主体功能区”的划分定位，因地制宜，结合制定“十三五”规划，把生态文明建设体现到各类规划当中，使区域经济社会发展始终保持在生态环境容量和资源承载力范围之内。

三是加强资源节约和环境保护制度建设。完善资源节约的政策法规和监管体系，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅度降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。推进水、土壤、大气等重要领域立法工作，强化执法监管，建立起“源头严防、过程严管、后果严惩”的环境保护制度体系。地方政府在招商引资中忽视生态环境问题，引入产业的同时也带来污染的例子屡见不鲜。前段时间曝光的内蒙古腾格里沙漠污染事件对当地生态环境造成了难以恢复的破坏，引起了党中央的高度重视。为了从根本上解决这类问题，要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，都要一查到底。

四是充分发挥市场机制在生态文明制度建设中的作用。我国已经基本建立了社会主义市场经济体制，但还没有完全建立起体现生态文明理念和原则的社会主义市场经济体制，市场没能很好发挥在资源配置中的决定性作用，在相当程度上、许多领域中，主要还是政府直接配置资源或在政府不合理干预下配置资源。要实行差别化产业准入标准、多元化环保投入机制和生态补偿机制，开展节能量、碳排放权、排污权、水权等交易，体现市场供求关系、资源稀缺程度和生态产品公平分配原则。

三、在实现国家治理体系和治理能力现代化进程中提高生态文明建设水平

构建生态文明社会行动体系。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，以生态文明制度体系为保障，形成政府主导、企业主体、全民参与的生态文明社会行动体系。要按照四中全会提出的推进多层次多领域依法治理的要求，政府要充分发挥引导、支持和监督作用，企业要积极承担重要责任和义务，社会组织要积极参与，公民要具备生态文明意识和养成自觉保护生态环境的良好习惯。

加强生态文明智库建设。从我国生态文明建设的实际情况看，目前，生态文明建设重大理论问题和战略问题以及国际动态等研究还不够深入，不够及时，还没有形成对决策有重要影响的研究机构、网络平台和智库平台。要充分调动社会方方面面的资源，把国内的、国际的，官方的、民间的力量充分的协调利用起来，建立跨国界、跨区域、跨行业的研究平台，围绕生态文明建设的顶层设计、制度体系、实践模式、信息交流等特别是关系人民群众切身利益的环境问题，深入开展调查研究和课题攻关，形成对政府决策有参考价值的研究成果。在这方面，中国生态文明研究与促进会应当有所作为。

推进生态文明建设实践创新。当前，全国各地和各行各业在生态文明建设实践中积累了很多宝贵经验，有很多成功模式和典型案例，应及时总结推广。比如，江苏省率先在全国制定出台省级生态红线区域保护规划，划出15种类型生态红线区域，出台补偿政策和管控制度，为生态文明制度建设的探索发挥了示范作用。我国不同区域差别较大，生态文明建设发展还不平衡。今后，要更多地向西部和中部地区聚焦，加大实践创新力度，探索符合区域特点的生态文明建设新途径新模式。

开展生态文明国际合作。发达国家针对环境污染、生态破坏所采取的对策措施和制度设计有许多是值得我们参考借鉴的。我们要坚持“引进来”和“走出去”相结合，既要学习引进发达国家先进经验和技术，也要积极开展国际交流，推动生态文明理念走向世界。比如，在促进“丝绸之路”一路一带经济发展的同时，加强生态环境保护政策交流与能力建设，构建多层次、宽领域的合作平台与网络，推动生态文明理念传播和国际合作。

（作者系十一届全国政协副主席、中国生态文明研究与促进会会长）