陈倩

摘要：指出了社区公众参与旅游是影响旅游景区经营管理绩效的重要因素，也是评价旅游景区良性发展的重要指标。分析了民族地区社区参与旅游发展中所存在的问题，以贵州云峰屯堡景区为例，对近年来其在经营管理上存在的问题进行了深入探讨，提出了解决问题的有效途径。

关键词：民族地区；社区参与；旅游

中图分类号：F570文献标识码：A文章编号：1674—9944（2014）09—0283—03

1引言

社区参与旅游发展就是指在旅游决策、开发、规划、管理、监督等旅游发展过程中，充分考虑社区的意见和需要，并将其作为主要的开发主体和参与主体，以便在保证旅游可持续发展的前提下实现社区的全面发展。

近年来，随着民族地区政府和企业对景区旅游经营管理的介入程度提高，使其原有的以个体经营户自主经营为主的局面发生了转变，景区管理和经营在权、责、利的划分上仍不清晰，当地社区居民也由原来积极的态度转变为被动的参与态度，利益分配不公、旅游企业管理制度松懈、景区资源遭到破坏等问题，导致游客量锐减，这些问题背后反映出的制度问题才是其症结所在。这些问题的解决，需要结合当地旅游资源特性、各主体经营权限及其利益诉求、社区参与程度、政府行为以及协调机制等因素进行综合分析，寻找解决有关问题的新途径。

2云峰屯堡景区发展现状

2.1云峰屯堡景区简介

云峰屯堡文化风景区位于安顺市区以南的18km处。由云山屯、本寨、雷屯、小山寨等8个屯堡村寨组成，是明初征南大军屯驻的核心区。八寨中的云山屯、本寨，较完整地保存了典型的屯堡建筑和民风民俗，被列为国家重点文物保护单位。2005年被国家建设部国家文物局授予“中国历史文化名村”的称号。然而这个被列为国家重点文物保护单位的景区现如今因诸多原因正逐渐失去它原有的魅力和活力，前来观光的游客逐年减少，现已门可罗雀；由于自然和人为因素，景区内原有的屯堡建筑已遭到严重破坏，无人修缮；作为当地“屯堡”文化载体的原有屯堡居民逐渐迁出景区，屯堡文化逐渐失去活力与生机，出现社区旅游功能退化的局面，从而导致游客量进一步减少的恶性循环。

2.2云峰屯堡景区旅游业的发展历程

以云山屯为例，在其发展初期，当地旅游业的发展源于当地村民集体自发组织，由政府牵头并进行引导，当时景区门票为2元/人，所得利益由村民共享，因此村民参与旅游的热情高涨，态度积极，并自行组织开展了很多旅游项目和相关经营活动。社区居民自发式高度参与，尽管由于在技能、知识等方面存在欠缺，景区旅游业的发展尚处于一种“无政府状态”，以个体自发式参与为主，此阶段充分体现了景区旅游业发展较高的民主参与程度。

第二阶段则是南风公司对景区经营权的接管。2008年，南风公司向当地政府买断景区经营权，门票价格大幅上涨。南风公司接管云峰屯堡景区后，对其基础设施进行大幅改善，如修建景区大门、搭建戏台，以租赁的方式向当地居民征得土地和房屋，用以发展旅游相关产业等，并对景区内建筑进行了大量修复，门票收入归公司所有，而为当地居民提供的福利包括医保和有线电视，当地居民失去景区经营权和由此带来的收益。

第三阶段则是贵州省安顺市云峰屯堡旅游投资开发有限公司对云峰屯堡景区经营管理权的接管，2009年9月23日南风公司的股东冉某、王某将持有公司100%的股权转让给陈某及郑某。经南风公司申请，南风公司的名称依法变更为贵州省安顺市云峰屯堡旅游投资开发有限公司，隶属贵州旅游集团。

3云峰屯堡景区的现存问题及其原因解析

3.1公司经营管理懈怠

在南风公司接管景区期间，尽管社区居民参与旅游的自主性下降，以组织型参与方式为主，个体参与为辅。由于私企的营利性质使得其必须遵循成本效益原则，通过付出一定的成本来获得效益，使得南风公司也采取了一些手段来激励当地社区参与旅游。公司通过科学合理的旅游开发决策、旅游规划和有效的经营管理促进了当地旅游业的发展。

自贵州省安顺市云峰屯堡旅游投资开发有限公司接管景区的经营管理权后，其在经营管理模式上仍沿袭了南风公司的模式，并未再采取任何新措施，景区门票收入仍归公司所有，门票涨至70元/人。由于其经营管理懈怠、社区利益边缘化以及沟通机制的缺失，使得社区与公司关系紧张，原居民逐渐搬出景区，社区居民参与旅游动力明显减少，景区丧失活力和吸引力，导致客流量减少，并由此引发恶性循环。居当地居民介绍，自该公司接管景区后，不再对景区相关配套设施有任何贡献。尽管当地居民曾就屯堡建筑的破坏等问题多次向相关部门反应，相关负责人也曾过来视察，并提出不少意见，然而由于投入资金和精力较少，有关部门未做出任何实质性的举措。

3.2社区利益边缘化

云峰屯堡社区参与旅游的边缘化问题日益凸显，具体表现在社区居民和商户对参与旅游业发展的消极甚至抵制态度上。究其原因，主要包括以下几点：社区居民话语权的缺失、知情权的缺位、利益分配边缘化。村民遇到问题或有意见和建议，会首先向村委会反映，村委会集中有关意见，再与公司进行协商；然而由于公司与村委会之间甚少联系，维系两者之间利益关系的仅一纸合约，由于公司、村委会和社区居民三方之间缺乏双向沟通渠道，很多问题未得到重视，从而极易产生误解、滋生矛盾。

公司对门票收入的独揽挫伤了社区居民和村委会失去参与旅游业发展的动力，尽管公司为社区居民提供的福利包括医保和有线电视，但这些措施却无法调动社区参与旅游的积极性。公司将社区作为被动的受益者对待，不让他们参与决策，社区的大多数成员感到他们只有很少或根本没有机会和权力发表关于是否发展旅游或应该怎样发展旅游的看法。

此外，当地旅游业的发展带来土地价格和物价的飞涨，公司在获取旅游业带来效益的同时，当地居民却承受着旅游带来的经济、社会方面的负面影响。公司通过征地或租赁的形式对景区内土地等相关资源进行开发和规划时，由于忽视社区居民的利益诉求，极易引发矛盾与冲突，造成社区与公司关系紧张，进一步导致社区居民的消极参与甚至抵制情绪。客流量的减少也使得景区内商户的生存举步维艰，很多原有商户已搬离景区。现阶段前来参观的游客多为公司所派导游带团，导游收取的回扣使得商户所获利益进一步减少，这种利益链条关系使得商户对公司的态度更是有怒而不敢言。endprint

3.3缺乏社区精英的参与和引导

在当地乡村旅游发展后期，由于社区居民处于权力底层，几乎处于被动、无知或者是无奈的状态。从旅游发展规划、决策到管理与开发经营，绝大多数社区居民都无法真正参与这一过程。本寨现居住的居民约为两百户（如今已有不少居民迁出景区，尚为达到这个数目），现居住的居民多为留守老人和儿童，加之缺乏参与旅游业的相关技能和资源，且无任何教育培训和引导机制，村民多未参与旅游相关的工作，游客量的减少也使得村民参与旅游业的动力下降。同时，由于社区管理的无政府状态，社区居民缺乏资源保护意识，亦或出于一己之私对屯堡建筑进行擅自改造，严重破坏了景区资源。

3.4原居民的迁出导致景区资源丧失吸引力

原居民的集体迁出行为原因主要有两方面，一方面由于景区内建筑年久失修，加之交通不便，当地居民为提高生活水平选择迁出景区，搬入新区；另一方面则是针对景区资源遭到破坏这个问题，有关部门和村委会采取的解决措施是鼓励原居民迁出景区，方便采取措施进行维护。然而现实则是由于原居民的迁出致使景区建筑处于无人看管的状态，有关部门和公司都无所作为，加之自然灾害的频发，从而加剧了景区资源的破坏。作为当地屯堡文化载体的原居民淡出，相关部门保护机制缺位和公司引导制度的不完善，逐渐使屯堡失去吸引游客的活力，出现了游客量减少和旅游功能退化的局面。

3.5深层原因：利益冲突背后的制度问题

不管是公司和相关部门经营管理懈怠、社区利益边缘化，还是精英阶层的匮乏和原居民的迁出，引发这些问题的根源都是由于利益分配不公造成，而这种利益分配的不均衡反应的是其背后的制度问题。在这些利益关系之间的博弈中，政府角色的缺位是一个非常显著的问题。不管是公司与社区之间利益分配的失衡，还是由于缺乏信息沟通机制引发的诸多问题，亦或是缺乏对公司经营管理行为的规制，或对社区参与旅游行为的引导，以及景区资源的破坏等问题，都鲜见政府对这些问题有所作为。由于信息的不公开不透明，外界逐渐认为政府与公司之间纠结成一种“权利——利益结构网”，正是这张根深蒂固的网使得以上诸多问题叩阍无路。如何打破这张网，使得各利益主体各就其位、各得其所才是当前最迫切需要解决的问题。

4解决途径分析

4.1权利制衡：第三方介入

矛盾的滋生缘于利益主体之间利益分配的不公，而利益分配不公的背后则反映的是社区居民“无权”的生存状态，这种“无权”状态归根结底是由于旅游企业与政府之间这张“权利——利益结构网”的存在，要想彻底瓦解这张“权利——利益结构网”，仅靠处于权力金字塔底层社区居民的抗争是无法真正实现的，增加社区居民福利却将其排除于旅游业发展规划之外，剥夺其参与权，也只会让矛盾继续衍生。

社区的增权必须以国家的扶持与保护政策为前提，以颁布相应的法律法规作为后盾。通过将旅游企业的部分经营管理权（如商铺、餐饮等个体经营权）转移给社区居民来激励其参与旅游。同时必须引入利益主体之外客观的第三方，对当地旅游业的发展和利益主体的行为进行监督、考核与评估，对利益主体各方的权力进行制衡。

4.2引入市场竞争机制，建立企业“优胜劣汰”制

不管旅游业发展采取什么模式，权利的垄断都会带来诸多问题，因而规避权利垄断的有效方法便是采用目标责任制和“优胜劣汰”制，买断式的合同制是孕育腐败庸散、权利垄断和暗箱操作的温床。“责任制”既贯穿制度本身，又着重体现在总结评审环节。它是一种以原定或修正的计划为考评依据，通过对个人或部门工作事项的评估、考核，实施问责制的行政行为。优胜劣汰、奖优罚懒、弘扬先进、审批落后等内容，是实施责任制的目的所在。

旅游企业的经营管理要采取目标管理法，通过政府或第三方根据设定的目标和标准进行定期考核来评估旅游企业的工作绩效。政府或第三方可以从多方面来设定年度目标和标准，如社区基础设施、旅游配套设施建设等，或景区客流人次和门票收入，以及社区居民年度总收入和人均收入水平等，如若企业在规定时限内未达到相应指标或低于其下限，则政府应按照合同规定与旅游企业解除合同，引入市场竞争机制，优胜劣汰，寻找与政府和公众利益目标一致、符合相应资历和能力的旅游企业进行合作。

4.3发展社区精英，建立地方旅游组织

从社会学角度来看，精英是社区内发性发展的主导力量。社区精英在某些方面比一般成员拥有更多的优势资源，他们具有某种权威，使之能够对其他社区成员乃至社区结构产生影响。社区精英的作用有助于社区成员共同意志的形成，推动社区共同利益和价值的实现。精英治理不以个人利益的实现为目的，而是以当地社区参与旅游并使社区成员从中获益为宗旨。

2014年9月绿色科技第9期社区精英应由社区多方利益主体构成，如村支书、民营企业、个体户、农民等，其组成的地方旅游组织代表社区居民整体利益。这个组织不仅有助于提高社区成员参与到旅游中的自觉性和积极性，同时也有助于社区建立良好的旅游经营秩序，协助和监督社区成员对其权利和义务的履行。作为社区成员的代表，社区精英有权对政府和企业对当地旅游业发展的各项举措行使表决权，并有权代表社区成员提出意见和建议。

4.4建立信息沟通平台，完善公共对话机制

根据对云峰屯堡社区居民进行问卷调查结果显示，67%的被访问者选择建立政府、企业和民众的对话机制这一选项，这一比例超过了建立利益分配与协调机制选项（占被访问者总数的61%）。这表明，社区民众迫切需要建立一个信息沟通平台来参与到相关决策中来，这也是提高社区民主和保障社区居民知情权的基础和前提。构建公共信息平台不仅是公众了解政府与企业行为直接途径，更是公众监督政府和企业行为的有效渠道。具体途径包括建立网上信息平台、创办社区报纸、公告栏、政府公共信箱、开通政府热线等。公共信息平台不仅要确保信息的真实性、及时性和有效性，同时还要大力构建公众与政府、企业之间的双向沟通渠道，以极大提高发现和解决问题的效率。

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