潘锦万

摘 要 土地是经济社会发展的基本要素，充分发挥土地要素的作用需要科学的土地产权制度，面对现行的低效率高风险土地产权制度，就应该思考和探索新的土地产权制度。

关键词 土地产权 制度创新

一、创新土地产权制度的重要性

（一）制度不断创新是与时俱进的客观要求。根据新制度经济学的基本理论，制度创新是制度的替代、转换与交易过程，是一种效益更高的新制度对效益低的现实制度的替代过程，或者说是一种更有效益的制度的产生过程。任何制度都有一个产生、发展和完善以及不断面临被替代的过程，制度的生命周期决定了制度必须适应社会经济的发展而不断调整。制度创新的出发点往往是制度本身缺乏对经济增长的推动力，制度收益已经不足以补偿其成本的支出。由于制度供给者的有限理性、智力资源的稀缺性、信息的不完全性以及信息的收集需要付出成本，任何制度都不可能是尽善尽美的，总存在着一定的缺陷，在未能有效提高社会资源配置效率的状态下，制度本身存在改进的余地或者被更有效的制度所替代。

（二）高效利用土地是夯实农业基础的关键环节。作为有13多亿人口的大国，农业基础地位显而易见。传统经济学告诉我们，经济发展的三大要素是土地、资本、劳动。土地要素是农业经济发展根本，土地要素效率决定着农业经济发展的好坏。农村土地资源能否可持续高效利用与人们使用土地的行为方式密切相关。一般而言，人的经济行为是在一定的资源、技术、制度环境中做出的理性选择。人们对农村土地是否高效利用使用方式的选取决于农村土地制度框架所提供的激励与约束，不同的制度选择对农村土地资源的配置效率会产生不同的影响。

（三）科学产权制度是高效配置资源的前提条件。农村土地资源的可持续高效利用问题就是农村土地产权的合理配置问题。不同的产权界定会导致经济当事人选择不同的行为方式，從而形成不同的土地资源配置效率。特别是农村土地资源的稀缺性，更是要求人们借助产权制度安排，明确界定各自在资源使用中获益、受损的边界和补偿规则，形成合理使用农村土地资源的有效激励与约束。因此，土地产权制度是农村制度的根本和基础，是农业可持续发展的重要保证。

二、土地产权制度现状与问题

（一）我国土地产权制度的构架

我国土地所有权的构架是农村土地，集体所有；城市土地，国家所有。坚持土地公有制所有权是社会主义制度要求的，是国家宪法规定的，是不容改变的。因此我国农村土地产权制度的基本安排是：

（1）农村土地产权安排，就是坚持集体土地所有制，在坚持集体所有制的前提下将承包权下发到农户，不断落实农户对农地的产权（用益物权），在这个基础上允许在自愿依法的前提下，流转土地和提高土地的利用效率。

（2）农地转市地产权安排，就是对农业用地转为城市用地，国家实行征用制度使农地从集体所有变成国家所有，这是我国独特的一套制度安排。农地只能是农地农用，农村农业用地变成城市建设用地。由于有这套制度安排就会形成两个不同制度安排的土地市场，农村土地市场和城市土地市场。

（3）市地产权制度安排，城市土地是国家所有，国家将国有土地的产权在城市土地市场上交易，获得土地收益，交易中有三个特点；一是地方政府将农民的土地征收以后在进入城市土地，在城市土地市场上地方政府独家垄断土地要素；二是由于地方政府独家垄断土地卖方市场，必然导致土地垄断价格；三是不同用途类型的土地按不同方式出让，工业用地是政府与投资者协议的方式（低价），城市公共用地是政府划拨的方式（零价）；经营性用地是市场竞争方式（市价）。

（二）土地产权制度的成就与问题

我国土地产权制度最大成就是，快速的推进了我国工业化和城市化的进程。在短短的30多年间，土地两种所有制，政府可以征地，低价征地高价出让，是靠这套独特的土地制度，来压低工业用地的成本，来保证工业化的快速推进。再就是我国城镇化，尤其是2000年以后以1.5%的速度推进，城镇化推进除低成本剩余劳动以外，另一个就是非常重要的土地独特制度，一是政府低价来保证城市用地，基本是靠征地保证城镇化，二是靠经营性用地招拍挂，通过土地资本化竞争来保证城镇化的资金来源，三是靠土地的抵押融资。据刘守英研究表明，城市建设的资金20%的资金来自土地的出让，70%～ 80%来自土地融资。但是这套产权制度最大问题是，在城镇化中土地增值受益分配很不公平。在我国土地增值收益中农民得到的是按土地原用途计算的很低征地补偿；政府也只获得了第一道土地出让的收入，以后土地增值（量大）谁占着就归谁获得。

大家对我国土地产权制度争论非常激烈，第一种观点是坚持继续按这套土地产权制督搞下去。第二种观点是这套土地制度问题越来越大和风险越来越高必须要改，问题和风险主要是，城镇外延扩张与蔓延、土地利用效率低下、城市中工业用地占比高用地结构不合理、政府高度依赖土地收入风险大、征地易发多发群体性事件、耕地流失威胁粮食安全。

三、创新土地产权制度的思路

现行土地产权制度导致一系列严重问题的原因是土地产权不清晰、不实在、不透明，不平等。为此，根据十八届三中全会决定精神，对创新土地产权制度，提出四点思路

一是对土地确权颁证，探索土地确权机制。按照所有权、承包权、使用权分离的原则，对农村土地进行确权颁证，让土地流转规范有序，发展适度规模经营。二是建立农民土地产权详细资料查询系统，允许该村民随时随地可以在农民土地产权详细资料系统查询，做到村内透明。三是依法保护农民土地产权权益，任何组织、任何单位和个人都不得非法侵占农民土地产权权益，违犯者坚决依法依规纠正和处罚。以保证农民土地产权实在性。四是城乡土地产权要一体化，城乡土地在同用途中要同权利同市场价，就是有相同的权利进入统一土地市场，由市场根据土地位置、质量等条件来定市场价。