赵瑛

摘 要 税收优惠政策是税收制度中不可缺少的组成部分，是税收发挥宏观调控作用的重要因素，同时在兰州新区的建设过程中起到了不可忽视的作用，也是吸引外商投资，引进先进科学技术，促进兰州新區经济社会发展必不可少的手段。

关键词 兰州新区 税收优惠 经济发展

一、 兰州新区建设和发展的时代背景

（一） 兰州新区建立的背景

2010年5月2日，国务院办公厅发布了《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》（简称47条），充分肯定了甘肃在全国重要的战略地位。甘肃是我国西北地区重要的生态屏障和战略通道，在全国发展稳定大局中具有重要的地位，由于自然、地理、历史等原因，甘肃经济社会发展还面临许多困难和问题，与全国的差距仍在拉大，需要国家给予支持。兰州新区的建设，将吸引区域内的资源、资金、人才、信息、产业等生产要素聚集，从而产生规模聚集效益，使其成为西北经济发展的龙头，拉动整个地区经济的发展，对整个大西北的开发将产生深远而不可估计的影响。省政府2010年11月16日正式下发《关于加快推进兰州新区建设的指导意见》，决定启动兰州新区建设。2012年8月28日，继上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区后，国务院批复建立兰州新区。

（二）兰州新区的区位优势

新区区位优势明显，座中四联，承东启西，连接南北，是西陇海兰新经济带的重要节点；土地和水利资源丰富，地势开阔，适宜大规模集中连片开发建设，引大入秦水利工程横穿新区，水资源完全能满足新区未来发展需求；交通便利，连霍高速、京藏高速以及中川机场构成了立体综合的交通网络体系；国家石油战略储备库、吉利汽车等一批产业项目入驻，初步形成了产业集聚的良好态势。

（三）税收优惠政策对兰州新区的积极作用

兰州新区的设立处在中国产业结构升级和转型的阶段，因此兰州新区的前期招商引资与后续的产业规划与发展有别于以往的其他中国有特殊经济政策的地区建设。如今，积极承接产业转移，坚持高标准，严禁污染产业和落后生产能力转入，着力推进产业结构调整，构建现代产业体系，重点打造先进装备制造、石油化工、生物医药、现代服务业等产业集群，深入推进循环经济示范，促进资源节约集约利用，推进形成新区和老城区功能互补、错位发展的城市发展新格局，大力提升自我发展能力。税收政策作为投资的软环境及保障政策的重要内容，对投资有引导的作用。兰州新区税收优惠政策若制定、实施得当，将促进兰州新区产业升级、发挥兰州市作为西北内陆地区综合交通运输枢纽与现代物流中心的作用，建设成为面向中亚、西亚的区域性国际交流战略平台。

二、兰州新区税收优惠政策基本情况

（一）兰州新区现有税收政策的特点

兰州新区现有的税收政策主要来源于三份文件， 2013年5月甘肃省人民政府下发的《甘肃省人民政府关于支持兰州新区开发建设政策的意见》确定了兰州新区三项税优惠政策；2013年9月兰州新区管委会下发《兰州新区招商引资优惠政策》确立了兰州新区六项税收优惠政策以及2013年9月兰州新区管委会下发的《兰州新区鼓励金融业发展优惠政策》，归纳三份文件中的主要税收优惠政策如下：

1、自2011年1月1日至2020年12月31日，对设在兰州新区的以《西部地区鼓励类产业目录》中规定的产业项目为主营业务，且其主营业务收入占企业收入总额70%以上的企业减按15%的税率征收企业所得税。

2、企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得，以及符合条件的环境保护、节能节水项目所得，可依法享受企业所得税“三免三减半”优惠。

3、内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备，在政策规定范围内免征关税。

4、为了鼓励高素质人才到新区发展，优惠政策规定，企业高级技术人员和管理人员，5年内缴纳的个人所得税全额奖励给个人。

5、经有关部门认定属高新技术企业的，除按15%征收企业所得税后，对其实际缴纳的企业所得税新区留成部分，实行前2年全额先征后返，后3年减半返还。

6、按照企业当年实际缴纳税收总额，换算为每亩土地平均纳税额，自企业投产年起连续5年内，新区将税收留成部分按照比例逐级累计分段计算由新区财政列支返还企业。

（二）兰州新区税收优惠政策存在的问题

首先，税收政策无从施展。兰州新区虽然以飞快的速度发展，但兰州新区仍然处在基础设施的建设阶段，硬件设施尚未到位。同时由于兰州新区管委会是省委、省政府的派出机构，不具有独立的法律主体地位，造成在诸多事务的困难。再者，兰州新区尚处在“无法可依”的阶段，仅凭国家文件进行建设，缺乏法律保障的软环境。兰州新区在招商引资的过程中观望者较多，而实际投入企业的较少。可以说，目前兰州新区的企业尚无法“撑起”这一套税收政策，即便这些政策没有具体落实的优惠措施。

其次，政策主体在制定税收优惠政策时，往往没有结合兰州新区的特色优势产业，也没有在结构优化的前提下形成主导产业和支柱产业，使潜在的区域优势转化为现实的生产力优势，而只是考虑如何争取更多的税收优惠政策，或者仅仅是单纯地制定相应的吸引投资的税收优惠政策。这些政策不仅侵蚀税基，还损害税收公平与社会福利。政府缺乏统一规范的税收优惠政策客观上易造成互相攀比税收优惠与越权减免税行为；使名义税率与实际税收负担相差甚大，结果对前来投资的企业而言普遍、收益和量能三原则都不同程度的相违背；来投资的企业要比优势产业企业处于更有利的地位，这与市场经济平等竞争的原则相悖。这种不平等的政策环境带来的一个严重后果是，在某些优势产业企业生产及销售领域已出现外来企业居于控制地位，甚至形成垄断的现象。

再次，税收优惠的调控方式单一。税收优惠政策以企业所得税优惠为主。兰州新区现行税收优惠政策主要集中在企业所得税的优惠，缺乏对增值税、消费税和营业税等流转税的优惠，特别是对特色产业、石油化工、循环经济等有利于兰州经济协调发展的产业税收优惠政策较少。尽管企业所得税优惠对提高企业资产利润率具有明显的激励效用，但对亏损企业却难以享受企业所得税优惠，致使享受税收优惠政策的覆盖面小，没能充分发挥税收优惠政策促进经济发展的作用。

最后，税收优惠政策的执行缺乏系统监督。 兰州新区现行税收优惠管理重点是对事前的调查、论证和事中的审核、上報、审批环节，而缺乏系统的事后监控、检查等工作。制定的税收优惠管理办法中，过多强调如何建立和完善减免税申请、申报、审批程序，减免税资料档案的保管和审批制度，而忽视了对享受税收减免事后管理以及对减免税运用效果的检验工作。结果造成了有些企业在享受减免税期间虚减收入、随意扩大生产成本或虚增利润，从而达到假冒骗取减免税现象和行为的发生。反映出兰州新区现行税收优惠管理缺乏有效监督机制，税收优惠无法很好地被运用并充分发挥其促进企业经济和社会效益的作用。

三、 兰州新区税收优惠政策的完善

（一）兰州新区税收优惠的立法权归属

目前，兰州新区的税收优惠政策主要来源于国家相关部门下发的文件。这不是长久之计，兰州新区的行政级别升级及其被授予立法权是迟早的事。

授权立法是指享有立法权的授权主体，即立法机关，授予授权机关立法权限的活动，其授权主体只能是享有立法权的立法机关。在中国，授权主体通常是国家立法机关，即全国人大及其常委会，而授权主体既可以是地方机关，也可以是行政机关。目前，甘肃省人大及其常委会拥有省级地方立法权，兰州市人大及其常委会拥有较大市的地方立法权，以上地方立法权，均属于职权立法权。照此理，虽然目前兰州新区的管理机构兰州新区管委会仅是省委、省政府的派出机构，不具有独立的法人地位，但随着兰州新区的发展及兰州新区的行政区改革，兰州新区将取得被授权立法的资格。

（二）加大优势产业优惠力度

兰州新区有着其独特的优势产业，而以往的税收优惠政策所实行的产业范围过于广泛，并没有给优势产业带来太多的优惠，使其优势并没有得到很好的发挥。所以，今后的税收优惠政策应该突出重点，加大对优势产业优惠力度，降低税收优惠门槛，扶持其又好又快地健康发展。在此基础上，对兰州新区由于执行优势产业税收优惠政策减少的地方财政收入，建议中央财政应给予适当的专项补助，设立发展优势产业的专项基金，发展兰州新区优势特色产业，使兰州特色产业优势转化为经济优势，真正提高兰州的经济发展水平。

（三）税收优惠政策执行过程中应进行合理有效监督

目前，由于对税收优惠缺乏系统的监督，致使税收优惠政策在执行过程中存在不公开不透明、目标不清晰等问题。要解决这些问题，应尽快建立科学规范的税收优惠监管机制。把大量的税收优惠政策以科学、规范的形式管理控制起来，进一步明确各项税收优惠政策的目标和时限。建议财政与税务部门加强协调与合作，摸清减免税的总体规模和变动趋势，以此正确评价实施各项税收优惠政策的实际效果。财政部门应参与全程监督，并及时了解和掌握政策执行过程中存在的漏洞和不统一、不协调的情况，以便进一步完善税收优惠政策提出合理化意见和建议。

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