浅析我国限期治理制度及其完善

2014-10-21张婷

今日湖北·中旬刊 2014年11期

关键词：完善制度

张婷

摘要限期治理制度是我国环境法上一项重要的制度，也是我国环境管理重要的法律手段之一。自实施以来，对污染源的治理、改善环境的质量起到了积极的作用。但是，限期治理制度仍然存在缺陷和不足之处，导致在治理环境污染时存在客观的困境。

关键词限期治理制度完善

一、限期治理制度的概述

（一）限期治理制度的概念

限期治理制度一般对污染严重的项目、行业和区域，由有关国家机关依法限定其在一定期限内，完成治理任务，达到治理目标的规定的总称。①狭义的限期治理包括污染严重的排放源（设施、单位）的限期治理、行业性污染的限期治理和污染严重的某一区域及流域的限期治理。广义的限期治理，还包括由开发活动所造成的环境破坏方面的限期完成更新造林任务、责令期改正等。

（二）限期治理制度的历史沿革

限期治理观念是在1973年第一次全国环境保护工作会议上提出的，在这次会议上，《关于全国环境保护会议情况的报告》提出了“对污染严重的城镇、工矿企业、江河湖泊和海湾，要一个一个地提出具体措施，限期治好”的要求。

限期治理由观念上升为环境保护法律制度，是在1979 年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中规定。该法第条规定：“在城镇生活居住区、水源保护区、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区和自然保护区，不准建立污染环境的企业、事业单位。已建成的，要限期治理、调整或者搬迁。”

限期治理制度确立于1989年修改后的《环境保护法》，在其后的《中华人民共和国噪声污染防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等环保单行法中得以继承。

（三）限期治理制度的内容

1、限期治理的对象

综合有关环境保护法律、法规关于限期治理的具体规定，限期治理的对象主要包括：（1）严重污染环境的污染源；（2）在特定情形下超标排放污染物的污染源；（3）在生活饮用水地表水源一级保护区内已设置的排污口；（4）在规定的期限内未完成污染物排放削减任务的；（5）造成海洋环境严重污染损害的；（6）排放污染物超过国家或者地方规定标准，严重污染环境的。②

2、限期治理的目标

限期治理的目标是指限期治理所要达到的法律效果。制定限期治理的目标，一般应充分考虑以下几方面的因素：（1）治理项目的类型和污染程度；（2）治理单位筹措资金的能力；（3）治理技术、方案的选择及其可行性等。③

3、限期治理的期限

限期治理的期限即国家机关为治理者所设定的完成限期治理任务的时间。关于限期治理的期限，现行的环境保护法律暂时没有具体的规定。1996年8月《国务院关于环境保护若干问题的决定》对限期治理的期限只提出了原则性要求，该决定强调指出：“限期治理的期限可视不同情况定为1～3年。”但是，在实践中，确定限期治理的期限，应充分考虑污染源的具体情况及治理难度。

4、限期治理的决定权

《环境保护法》第29条第2款规定：“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市县人民政府决定。”从该法条可看出限期治理的决定权在于人民政府。

二、限期治理制度存在的问题

（一）限期治理决定权分配不合理

从《环境保护法》第29条第二款的规定可以看出，限期治理的決定权在于有人民政府。首先，在实际操作中，政府往往会偏重于企业的经济效益，并非环境效益。因此，政府往往会担心影响国计民生而迟迟不做出限期治理的决定。这样不利于该制度全面和有效地实施。其次，限期治理不分项目的大小，任何污染源的限期治理，都由同级人民政府决定，这样会使得政府工作千头万绪，疏于行使决定权，造成限期治理制度流于形式。再次，各地的经济和社会发展情况各有千秋，各级领导对环境保护工作的重视程度也千差万别。同级政府决定限期治理容易产生地方保护主义，而这种地方保护注意客观上会影响有关环保部门治理污染的积极性，也会使得限期治理制度在一些地方流于形式，从而无法有效的解决环境污染。最后，限期治理分级管理，容易造成污染治理上的条块分隔，从而不利于流域性、区域性及行业性污染源的治理。

（二）限期治理的期限不明确

虽然，1996年8月《国务院关于环境保护若干问题的决定》对限期治理的期限只提出了原则性要求，该决定强调指出：“限期治理的期限可视不同情况定为1～3年。”但是，1～3年期间弹性过大，会不利于加强对受污染者权利的保护，并且有的项目治理难度大，1～3年是无法完成治理的。从实践来看，限期治理的周期都比较长，一般要晶粒一、二年或三、五年的时间，这主要取决于限期治理项目的规模和污染严重的程度。由于目前限期治理项目的类型众多，各个排污单位的资金和技术力量都不各有千秋，并且各地区的污染情况也不一，因而对于限期治理的期限并没有一个统一的规定。这样缺乏统一的标准，只能交由执法机关自由裁量，具有很强的主观色彩，容易因时、因地、因人而异，同样的污染企业会因为处于不同的行政区域，或者决策者的认识不同等，受到不同的处理，从而影响企业的公平竞争，影响企业治理受污染环境的积极性，导致环境治疗继续恶化。

（三）限期治理法律责任规定不完善

就我国现有的环境法律体系而言，对于违反限期治理的法律责任仅规定了由政府责令停产治理或关闭，处罚手段单一，强制力弱，可操作性不强，有的企业甚至将被限期治理作为大肆排污的保护伞；而且现有法律规定的均是单罚制，仅对企业本身进行处罚，对其法定代表人和相关负责人缺乏约束，远远不能对企业形成有效的威慑。限期治理制度及其相应的法律责任中如此低的惩罚严厉性，必然影响到这种制度在制止环境违法行为中的实际效果。④

三、限期治理制度的完善

（一）统一规范限期治理的决定权

按照法制统一性的要求，限期治理决定权也应该统一规定一个部门行使，以免出现混乱。在法律上应确立环保部门为限期治理的决定机关。由环保不分行使限期治理决定权，不仅实现了权责统一，还有利于提高行政效率。限期治理制度是我国环境管理的重要制度，要使环境保护行政主管部门正真履行管理职责，就应赋予其法律上的权利，管理才能得到正真落实。其次，环境行政主管部门是专门监督管理环境保护工作的部门，其工作人员拥有环境保护的专业知识，相比政府拥有无可比拟的技术优势，也更了解当地的环境污染状况，有利于及时发现异常情况和违法行为，提高了行政效率。

（二）明确限期治理的期限

限期治理的时间周期主要取决于限期治理项目的规模和污染的严重程度，一般而言，该周期与项目的规模和污染的程度是成正比的。那么，笔者认为应当根据项目的规模和污染的程度来对限期治理的周期进行划分。比如说，对小型项目可以规定1年的治理期限，中型项目1.5年，大型项目2年，项目的大小可以根据污染的程度和企业的规模大小来确定。这样的规定就能考虑不同类型的治理项目的实际情况，也便于行政执法从而限制了决定限期治理的自由裁量权。当然，如果在治理期间，由于天灾或第三人过错等非治理主体主观故意的的因素，导致不能按时完成治理的，笔者认为治理主体可向相关的行政机关提出延长治理期限的申请，又或者行政机关自行进行变更。因为，从行政行为的角度来看，任何行政机关对其作出的行政行为，发现其本身不合法、不合理、不适当或者情况发生了变化使得原已作出的决定无法实施或实现，都有权变更其已经作出的决定。限期治理决定作为行政机关的具体行政行为之一，其有自由裁量确定的限期治理期限，当然也有其变更。这种变更，可以由行政机关自行变更，也可以更具行政相对人的申请而变更。 ⑤

（三）完善相关法律责任规定

就目前的环境法律体系而言，关于违反限期治理的法律责任的规定，都呈现出其惩罚手段单一、强制力弱，远远不能对企业形成有效的威慑。加强对限期治理的强制力度，惩罚力度，才能真正有效的消除、减轻污染，保护和改善环境。首先，笔者认为应当将罚款纳入必须处罚的范围，并明确规定关闭或停业的情形。另外，目前相关的法律规定都仅仅是对企业本身的惩罚，而对企业的法定代表人和相关负责人都缺乏约束，这往往会导致限期治理无法完成，并且导致限期治理制度流于形式。因此，应当针对企业的法定代表人或者相关负责人规定必要的制裁措施。

四、结语

限期治理制度在减轻或消除污染源、改善我国环境质量状况起到了积极地作用，然而该制度不足与缺陷也凸显出来。该制度产生于环境保护的实践，同时又需要在实践中不断完善。我们应当正确地运用限期治理制度，吸收其他国家可利用的相关制度，树立循环经济發展观念，建立相关体制，从而进一步推动社会、经济和环境协调发展。

注释：

①韩德培.环境法学[M].北京法律出版社，1998.

②杨兴，胡烨.限期治理制度探析[N].湖南工业大学，2009.

③陈汉光.环境法基础[M].中国环境科学出版社，1994.

④刘超.存废之间：限期治理制度的绩效考察[J].云南大学学报（法学版），2008，（02）：78-81.

⑤王灿发.中国环境行政执法手册[M].中国人民大学出版社，2008：25.

参考文献：

[1]韩德培.环境法学[M].北京法律出版社，1998.

[2]陈汉光.环境法基础[M].中国环境科学出版社，1994.

[3]何亮.我国限期治理制度的问题与对策初探[J].商品与质量，2011（1）.