摘 要： 改革开放30多年来，农民的收入仍然偏低，城镇化进程也因此受到极大的制约。落实十八届三中全会提出的赋予农民更多财产权利的精神，创新传统的征地制度，特别是在保证十八亿亩耕地的前提下，积极探索农村集体建设用地、农民承包地、农民宅基地等财产权利怎样更好地实现，并对原先不适应的相关法律法规进行必要的修改和完善，这应是当前须抓紧做好的一项重要工作。

关键词： 农民财产权利；创新征地制度；集体建设用地；承包地；宅基地

中图分类号：F328 文献标识码：A 文章编号：2095-0829（2014）04-0037-04

收稿日期：2013-12-19

作者简介：舒克龙，绵阳市委党校原科研处长、经济学副教授，研究方向：农村经济、民营企业。

党的十八届三中全会提出了“赋予农民更多财产权利”，“建设城乡统一的建设用地市场”，这不仅能有效解决长期以来形成的城乡收入差距过大的问题，也对根治“三农”问题、完善农村承包制、加快城镇化建设有着极其重大的现实意义。

一、实现农民财产权利是完善承包制、缩小城乡收入差距、加快城镇化建设的客观要求

1.农民财产权利难以实现是农村承包制的一个重大缺陷。现行的农村承包制，是在上世纪70年代末改革开放初期，在对人民公社制度的反思基础上建立起来的。它极大地调动起了亿万农民的生产热情，短短几年时间，就解决了计划经济近30年都没有解决的全国温饱问题，创造了农村生产力发展奇迹。但由于它的先天缺陷，最终导致了城乡收入差距的逐步拉大，导致了后来“三农”问题的凸显，也导致了城镇化发展的滞后。第一，现行的农村承包制，只具有温饱功能，缺乏致富功能。改革开放已经30多年，农村承包制也实行了30多年，但城市居民的消费水平已进入了汽车、购房、旅游时代，而广大农民群体依然停留在温饱水平，其根源，就是承包制缺失了农民含金量最高的集体建设用地、承包地、宅基地及房屋等财产权利的实现功能。近年来，现行承包制下的土地对于农民来说，已成为食之无味、弃之可惜的鸡肋。第二，由于现行承包制下农民财产权利难以实现，农村土地资源不能在土地市场自由流动，不能带来财富效应，因而也就失去了对农民的吸引力。弃田撂荒已成为近年来许多农民无奈的选择，这是目前农村产生许多“空心村”、“空置房”的根本原因。笔者从一些乡镇村社的调查中看到，农村长年无人居住的“空置房”已达5%—10%，并存在发展的趋势，这种状况已造成土地资源的巨大浪费。第三，现行承包制下由于缺乏正常渠道使农民获得土地财产增值收益，因而城郊一带的农民利用自己的土地或“违法”建厂房出租，或建设大量小产权房出售。这既严重地阻碍了土地的有效利用，也给政府依法取缔违法用地、违法建筑带来了极大的难度，以致形成了现在法不治众的尴尬局面。因此，完善现行土地承包制，首先要保障农民财产权利的落实和通过正常合法渠道来实现。

2.城乡收入差距不断扩大的一个重要原因，正是农民财产权利难以实现所致。国家统计局的数据显示，1985年城乡收入差距为1﹕1.86，到2010年上升到了1﹕3.22。这背后的一个主要原因，是我国土地制度实行的是城乡土地同地不同价。农民只负有土地被国家征用的义务，却没有分享土地增值的权利。城市居民的房屋被拆迁，国家给予几十万、上百万的补偿，而农村土地被征用，国家仅给予一定象征性补偿。工业化、城镇化占用了大量农民的土地，农民并未因此受益，反而形成一批“三无”（无地种、无工作、无社保）农民。因此，当前缩小城乡收入差距的一条最直接渠道就是充分实现农民的财产权利。

3.我国城镇化滞后、城镇化率偏低，也与农民财产权利难以实现有着直接关系。2012年我国城镇化率已达52.3%，①但按户籍人口计算也仅35%左右，大大低于同期世界平均水平。这是因为按现行法规，农民户籍要“农转非”成为市民，首先要退出承包地、宅基地；其二，农民成为市民，一要有住房，二要有社保，三要有就业，这三样都需要农民自己拿出一部分钱来。住房和社保可纳入国家统筹，但就业则主要靠农民自己来解决。大多数农民文化低，无专业技术，难以参与劳动力市场竞争，而自己做小本经营又缺乏资金，因而许多农民想成为市民却又不敢成为市民。说到底，成为市民是需要成本的。因此，农民财产权利能否实现，直接影响和决定着城镇化进程的推进。

二、现行土地征用制度是农民财产权利难以实现的最大障碍

1.长期以来对农民的土地征用是行政行为而不是市场行为。目前我国的《土地管理法》是1998年修订的，基本沿用了计划经济时期的指导思想和做法。只侧重于保护国家利益而严重忽视劳动者个人利益。它规定，农民的承包地服从用途管制原则，只能农地农用，农地变非农用建设用地，必须实行国家征收或征用。即农村集体土地要转为城市建设用地，必须经过政府征用，变集体所有为国家所有。这样，农村集体土地的产权主体就被排斥在了市场交易之外，而农村土地变为城市建设用地后，产生的巨大极差地租收益，农民则无权参与分享，政府在土地一级市场用极低的征用费拿到土地，然后在土地二级市场竞价拍卖，这中间的暴利正是催生近年来各级政府产生土地财政的根源。以经营土地获取高额利润的做法，已成为近年来不少地方政府创造政绩、增加地方财政收入、改善部门福利的一条主要途径。

2.现行法律法规对被征地用途的补偿标准缺乏明确规定。由于一直以来法律对被征用农地用途的补偿标准不明确，这样，各级政府便根据征地用途参数，各自制定补偿标准，这便造成了同一村的土地，由于公路建设、企业用地，商品房开发等用途的不同而补偿标准相差数倍，从而引起失地农民的强烈不满，并引发一系列矛盾。并且，现行补偿的法律法规不能真实反映补偿土地年产值的真实价值。如种粮的土地与种特种经济作物的土地在年产值上是完全不一样的，但政府的补偿往往一般都按种粮来计算，这样的结果吃亏的必然是失地农民。同时，补偿规定里只有最高补偿标准限制。如农民集体土地转为国有，政府按土地产值给予不高于30倍补偿，这其中包含了农民失去土地的补偿和无法务农的安置补偿，但却没有最低补偿标准，这就为一些政府机构尽量压低补偿标准提供了可能。

3.现行的土地征用制度缺乏对失地农民的社会保障和再就业功能。在现行征地补偿标准下，失地农民得到的各种补偿根本不可能靠它来养家、养老和维持自己的生存。他们需要最低社保来解除后顾之忧，需要再就业来增加收入，但现行的法律法规却缺乏这方面的规定和保障。现行的三种对失地农民的安置办法是：一是属村集体安置的将安置费支付给村集体；二是属用地单位安置的，将安置费支付给用地单位；三是不须安置的将安置费直接发放给个人。在市场经济下的今天，这三种办法都难以解决失地农民的生活保障和再就业问题。首先，把安置费支付给村集体，一旦村集体经营不善而破产，则失地农民将血本无归而无法生存；其次，由用地企业安置，在市场经济下，由于失地农民的年龄、文化、技能等因素制约，用人单位或难以接受，或暂时接受，以后也会不管，因企业没有义务包管终生；第三，将安置费给予农民一次性了断，而失地农民因自身因素，再就业难，又无低保，靠那点安置费，在物价年年上涨的情况下，再精打细算也会坐吃山空。

三、创新土地征用制度，积极探索实现农民财产权利的有效途径

1.修改有关法律法规，政府退出非公益性用地行政征收。现行的征地制度法律规定，农村土地在转为建设用地前，必须先被政府征用，转为国有土地，再由政府处置。这些年来，这种征地制度在市场经济下，在推进工业化、城镇化的过程中，逐渐演变成了政府用行政的、强制的、垄断的政府行为，低价获取农民的土地后，再高价出售，这种做法严重侵害了农村集体土地产权和农民的切身利益。我国宪法、农业法、土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法这五部法律中，都明确规定了农村集体土地归农民集体所有。既然是集体所有，就应该充分尊重其主权的主体地位，就应该允许其公平地参与市场交易，因此，对现行的土地征用制度，必须从以下两方面进行改革：第一，修改现行《土地管理法》、《土地法实施细则》等法律法规。我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但《土地管理法》等法规并未对公共利益做出明确规定和法律解释，从而留下了较大的法律漏洞，造成许多地方政府所征用的土地超过了公共利益的需要，而将多征的土地用来拍卖获利。因此，必须在修改后的法律条文中对“公共利益”做出明确的司法解释，防止一些地方政府乱打公益的旗号而随意侵占农民的土地。第二，对非公益性用地政府不再插手渔利，让农民集体土地所有权人在土地市场直接与企业、开发商谈判土地出让价格，确保农民的土地财产权利不受损失、并真正得以实现。

2.农村集体建设用地在农村产权交易市场直接入市。农村集体建设用地又叫非农用地，它是指现行土地制度管理下，由农民集体所有、经依法批准用于建设的土地，包括乡镇企业用地、乡镇村公共设施和公益事业建设用地、村民宅基地。目前，农村集体建设用地实行的是集体所有、集体使用，土地收益归集体组织内的村民共享。但这些年来，由于现行征地制度的障碍，农村集体建设用地不管什么用途，一直是先被国家征用转为城市建设用地后，再由政府处置。在政府处置中，有用于公益性的，但更多是用于非公益性的，如大量商业用地、工业用地等。这样，农民的这块财产权利便受到了极大的损害。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革的试点，在这方面进行了较成功的探索，即在公开市场直接竞价出让非公益性集体建设用地。2008年10月13日，成都市正式挂牌成立了农村土地产权交易所，在该交易所里，农民承包经营权、集体建设用地使用权、林权、农村房屋产权等均可公开流转。当年，成都市锦江区就依照国有土地“招、拍、挂”的出让方式，挂牌出让了两宗集体建设用地，以每亩80万、使用期40年的商用土地竞价，被一家民营企业购得。[1]127以后又进行了数次集体建设用地直接出让，价格由每亩80万增加到130万、160万、200万。成都市这种农村集体建设用地，在土地一级市场直接出让非公益性用地，突破了现行征地制度的法律限制，但是，事实证明，只有这样做才能真正使农民的财产权利得以实现。

3.农民承包地实现财产权利最大化的三条渠道。18亿亩耕地的红线绝不能被突破，这是关系国家粮食安全的底线。但如何让农民承包耕地的财产权利发挥最大财富效益，给农民带来真实的财富，有三条渠道可探索：第一，农不转非而集中使用。农地农用、农地不能转为非农用地，这是国家严格规定。但个别农户土地流转与村集体组织的土地规模流转，财富效应大不一样。现在中西部丘区、山区农户之间的土地流转一亩一年约500—800元，而如果是连片几百亩、上千亩，时间上10年20年不等，流转给公司、大户，则每亩可高达两三万，并流转后农民可直接在流转的公司打工。第二，农地“农转非”，即在保证18亿亩耕地的前提下，通过“增减挂钩”、“占补平衡”的原则，利用土地指标（地票）的置换，使农地变成非农地即建设用地，而被占农地的面积同时也得到了补偿。如甲地建工业园区需占农地100亩，但无建设用地指标，而乙地节余有100亩建设用地指标，甲地就可在农村土地交易市场用每亩20万、30万等的价格，异地购买乙地的这100亩建设用地指标。这样，既确保了18亿亩耕地的红线不被突破，又满足了甲乙两地的各自需求，农民也通过出卖建设用地指标而获得了极大的收益。第三，利用十八届三中全会赋予农民的承包经营权的抵押担保权能，用承包地向金融机构申请、抵押贷款所需资金，以用于生产经营、创业等需要。但这需要金融部门积极配合，用改革、创新的工作方式方法来大力支持。

4.农村宅基地通过农民集中居住，复耕宅基地、节约出建设用地指标竞价出让。农村宅基地属非农用地，在现行土地制度下，农村宅基地一般是批少多建，其福利性质明显，且既不能对外流转，又缺乏退出机制。随着城镇化的推进，农村“人走房空、无人居住”的“空置房”日渐增多，已造成了农村土地的大量浪费。据成都市2010年人口1 100万和城镇化50%计算，农村居民宅基地人均120平方米，如果通过建设农村居民新区，把这些大量分散的宅基地复耕后，可节约土地2 697公顷。而这些节约出的土地按照“城乡建设用地增减挂钩”的规定，[2]5即可置换成建设用地指标（地票），在土地交易市场竞价出让。这样，农民既住上了水电气、通讯、交通、商店等生活设施都十分完善的新居，又节约出了大量的土地，并且这些节约出来的土地，又可作为建设用地指标在土地市场变成巨大财富，从而使农民的财产权利真正得以实现。

注释：

①此数据来自新华社2013年的《中国城市发展报告》

参考文献：

[1]北京大学国家发展研究院课题组，李力行. 合法转让权是农民财产性收入的基础——成都市农村集体土地流转的调查研究[J]. 国际经济评论，2012（2）.

[2]刘灿. 构建农民与农村经济长期发展的财产权基础——基于成都市改革经验的理论分析[J]. 经济理论与经济管理，2011（11）.