黄韵斯

近年来，在政府相关部门的主导下，许多会计师事务所正在积极地参与财政支出项目的绩效评价工作，以积累相关经验，开拓新的业务领域。绩效评价业务对于许多会计师事务所而言都是一项新业务，行业内也缺乏一套完整、实际的操作指南供执业人员参考和学习。因此，目前大多数受托绩效评价业务的会计师事务所也只是根据自身对政策和绩效评价要求的理解来开展该业务。

一、目前拓展财政支出项目绩效评价新业务存在的主要问题

1.制度的可操作性弱、应用难度大，中介机构缺乏绩效评价指南。为加强对财政支出绩效评价制度的建设，近年来我国多次颁布相关文件，如：2009年财政部颁布《财政支出绩效评价管理办法》（财预[2009]76号），以指导地方财政部门绩效评价工作；2011年财政部又根据管理需要出台了统一指导全国财政支出绩效评价的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号），进一步明确了评价主体、对象、范围、方法、指标设定和结果应用等。但是由于我国财政支出项目的绩效评价工作仍处于初始发展阶段，颁布的制度仍不够健全、完善，可操作性弱，实际应用的难度较大。此外，中国注册会计师协会和会计师事务所自身也没有为该项业务制定相应的绩效评价指南和评价标准，即使在大环境的制度指导下，也难以发展财政支出绩效评价这项新业务。

2.设置与应用评价指标困难。财政支出项目绩效评价体系的基础是通用性与可操作性足够强的评价指标。但是财政支出项目的复杂性与公共性决定了会计师事务所制定的评价指标难以评价财政支出项目的各个方面。同时，由于会计师事务所缺乏从事这项新业务的经验，且并没有在项目前期研究报告的基础上设置符合国家制定的一级、二级以及三级指标，以致最终设置的指标具有结果导向性，最终使绩效评价流于形式。以社会效益为主的财政支出项目一般历时较长，所牵涉的行业范围较广，且缺乏可比性，这决定了项目的社会微观效益与宏观效益难以通过合理、科学的方法进行分析，增加了选取和量化评价指标的难度，这意味着要精确算出效果、效率等评价准则中的具体指标非常困难。

3.合理标准值的设定难度较大。与设置指标一样，设定合理标准值的困难主要体现在：一是会计师事务所缺乏业务经验，仍未建立基础数据库。“四大”会计师事务所的审计业务能够在全球市场中占据较大份额，主要是因为它们积累了不同业务的经验，并建立了以经验为基础的网络数据资料库，从而有效控制业务风险，为审计业务的蓬勃发展奠定了基础。绩效评价标准的合理值来源于大量同类业务数据的平均值，会计师事务所要拓展这项新业务，就必须建立健全基础数据库。而目前会计师事务所难以制定合理的标准值正是因为整个行业都缺乏以经验为基础的数据库。二是区域差异特征明显，难以消除。由于不同区域的经济发展水平与自然环境差异较大，同样的财政支出项目以同等的投入所产生的效益也可能存在巨大差异。而绩效评价过程中标准值的设定会成为影响评价结果的重要因素。因此，采取合理、科学的方法消除区域差异是设定合理标准值的关键，但难度较大。

4.缺乏问责机制，应用评价结果困难。合理、有效运用财政支出项目绩效评价的结果有助于该项业务的可持续发展，但实际应用的难度较大。这是由于财政支出绩效评价工作还属于起步阶段，制度体系仍不够健全，特别是在结果应用方面，政府部门缺乏问责机制，以致财政支出项目的绩效评价工作完成以后，其结果往往不受重视，问责机制的缺乏使绩效评价结果作用受到限制。此外，财政支出项目绩效评价是一项新业务，会计师事务所在各方面的专业人士储备不足，使会计师事务所每完成一个任务都难以总结有效的经验，这就无法通过发现绩效评价过程中的不足来积累经验。

二、拓展财政支出项目绩效评价新业务的策略

1.健全绩效评价制度建设，实现业务标准化和规范（下转第69页）（上接第65页）化。目前，我国以财政部颁布的《财政部财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）为指导性文件，各省市结合当地的经济发展情况和特殊条件制定适合自身发展的绩效评价管理办法和具体实施细则。这构成了我国财政支出绩效评价制度的基本框架。由于区域差异，各省市开展财政支出项目绩效评价工作的进度并不一致，其绩效评价制度建设的进度也参差不齐。已按照该文件修订本省市财政支出项目绩效评价制度的六大省市分别是京、津、沪、渝、新、桂，而粤、浙、闽、豫、琼、川、贵等七大省尚未调整旧制度，仍以《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2009]76号）为依据制定财政支出项目绩效评价制度，其他省市则是在2009年之前制定或未公开财政支出项目绩效评价制度。各省市应加快推进财政支出项目绩效评价工作的进度，根据国家新修订的相关制度制定、调整符合自身发展情况的财政支出绩效评价制度。

2.研究规范、统一的财政支出项目绩效评价体系。如今缺乏规范性和统一性的财政支出项目绩效评价体系难以进行各省市、各部门之间的比较和分析，导致了绩效评价的实际应用效果不大，从而造就了绩效评价工作的资源配置不合理和高投入、低效益现象。为了推动会计师事务所开展财政支出项目绩效评价新业务，会计师事务所应研究设计出规范、统一的财政支出项目绩效评价体系。（1）设计财政支出项目绩效评价总体框架；（2）构建完整、科学规范的财政支出项目绩效评价指标体系；（3）设置规范、统一的财政支出项目绩效评价标准值。财政支出项目的绩效评价标准是评价项目绩效的基准，标准值的设定是绩效评价结果的重要影响因素之一。

3.建立统一的绩效评价综合管理信息系统。信息的可靠、全面有助于增加绩效评价结果的客观性、公正性与准确性。美国、英国、欧洲等西方发达国家以信息技术为立足点，通过大规模的财政支出项目评价数据库，为各种类型的财政支出项目实施绩效评价提供指导和支持，与我国缺乏基础数据、财政支出项目绩效评价工作难以发展的现状形成鲜明对比。因此，建立财政支出项目绩效评价所需的数据集成系统是发展这项新业务的关键。一是把财政支出绩效评价项目按照不同行业进行分类，并对数据信息实行分类管理，逐步积累原始数据；二是增加数据信息的采集方法，按照项目立项、实施、结束三个阶段重点收集国家级、省级的财政支出项目的数据资料与各种经济指标，确保数据信息的可比性、客观性与真实性；三是研究开发绩效评价数据处理软件，并建立相应的工作数据库，随着数据规模的逐步增加，绩效评价结果的稳定性与准确性也会提高；四是加强与已在开展财政支出项目绩效评价工作的会计师事务所等第三方中介机构的交流，共享数据信息，逐步积累各地财政支出项目绩效评价的基础数据。

4.加强审计人员培训，培养多支能胜任绩效评价工作的专业团队。绩效评价小组是有效开展绩效评价工作的重要组成部分。财政支出项目的广泛性、公共性、复杂性决定了评价小组人员需拥有不同的专业知识背景，才能对不同类型的财政支出项目开展科学、高效的绩效评价工作。因此，加强不同专业人员的业务培训是打造绩效评价精英团队的关键。由于培训对象的规模较大，个体素质差异明显，培训的内容、形式应取决于培训对象在绩效评价小组中所承担的角色、任务。此外，在绩效评价过程中引入专家顾问、公众代表有助于降低评价小组评价的主观性和知识背景局限性。

5.提高评价结果的说服力，树立绩效评价的权威性。会计师事务所开展财政支出项目绩效评价这项新业务的积极性来源于绩效评价的权威性。只有财政支出项目绩效评价业务具有权威性，绩效评价工作才能持续发展。而绩效评价的权威性与实际应用性又受评价结果准确性与客观性的直接影响。因此，政府部门应尽快制定财政支出项目绩效评价结果的应用指南，逐步建立与绩效评价结果相对应的财政资金预算管理方案与监督机制，从而不断提高绩效评价结果的权威性、规范性与应用性。此外，政府部门还需颁布相关的奖惩制度，根据绩效评价结果分析财政支出项目存在的优点与不足，对高效使用资金并取得实际社会成效的部门单位、人员给予应有的激励，对滥用资金或存在违法行为的相关部门单位、人员追究相应的法律责任，以提高开展绩效评价工作的积极性，强化绩效评价结果的约束力。

（作者单位：广东外语外贸大学）