叶冬梅 安保军

南京某区卫生应急能力建设现状及问题分析

叶冬梅 安保军

目的 分析当前卫生应急能力建设现状, 查找存在的问题, 提出卫生应急能力提升的对策与措施。 方法 利用国家卫计委《卫生急能力评估工作指导方案》, 对2012年南京某区卫生应急能力进行客观分析和评估打分。 结果 南京某区卫生应急能力建设已初具规模, 1000分的评估量表, 评估结果达903分, 但仍存在一定的问题和诸多困难。 结论 在政府主导下, 形成多部门协作、全社会参与的工作格局, 扎实推进卫生应急能力建设, 是应急管理工作的有效对策。

卫生应急；能力建设；对策

近年来, 突发公共卫生事件频发, 给广大人民的生活和生命健康带来重大灾难, 同时也给国家各行业和整体经济的增长造成巨大冲击。并由于其突发性、群体性、不确定性、多变与多元性和严重危害性等特点, 已成为社会普遍关注的问题。因此, 如何加强卫生应急能力建设, 有效应对和处置突发公共卫生事件, 是各级政府加强危机管理, 提升公共服务水平的一项长期的重要任务。本文拟通过对南京某区卫生应急能力建设现状进行系统分析, 查找存在的问题与不足,就建立完善、高效的卫生应急体系做初步探讨。

1 资料与方法

根据国家卫计委《卫生应急能力评估工作指导方案》和

《卫生应急能力评估标准》从体系建设、应急队伍、装备储备、培训演练、宣教科研、监测预警、应急处置和善后评估8个方面, 收集区卫生局、区疾病预防控制中心、区卫生监督所和两家医疗机构2012年相关数据资料, 并进行评估打分。

2 结果

2. 1 总评分结果 经现场查阅, 资料审查, 逐项评分, 总分1000分的评估内容, 累计评估分903分。评分具体情况见表1。

2. 2 扣分项目细析 综观8项系统评估项目, 整体评估结果良好, 其中有4项系统评估项目涉及扣分, 为更好的查找卫生应急能力存在的问题, 现列出扣分项目明细。详见表2。

表1 南京某区卫生应急能力评估结果

表2 南京某区卫生应急能力评估扣分项目细析

3 讨论

3. 1 现状分析

3. 1. 1 政府重视, 卫生应急体系基本完善。区政府重视卫生应急体系建设工作, 将其纳入区政府和卫生行政部门“十二五”规划内容中。2012年有以卫生防疫经费的名义划拨的包含卫生应急常规工作经费73万元, 并备有应急储备金。 “一案三制”建设已初步完成, 各调查对象均制订了各类应急预案和技术方案, 基本形成了“横向到边, 纵向到底”的卫生应急预案体系, 均成立有卫生应急办公室, 有专(兼)工作人员, 能够满足卫生应急日常工作需要。卫生应急相关法制宣传和联防联控的协作机制基本能正常运行。

3. 1. 2 监测预警, 信息报告系统较为灵敏。区卫生局有较为完善的突发公共卫生事件判定操作流程、工作规范和定期分析报告制度。传染病疫情和突发公共卫生事件报告网及辖区各医疗卫生机构, 事件报告率、报告及时率、报告完整率、网络直报率、评估率均达100%。传染病预警监测网络畅通,处置率和处置及时率达100%。区疾控中心开展突发事件及大型活动公共卫生日常风险评估和专题风险评估, 供政府决策使用。

3. 1. 3 队伍建设强化, 物资储备充足, 卫生应急能力明显提高。区卫生局有卫生应急专家库和专家咨询委员会管理制度,应急专家库人数达278人, 专家咨询委员会人数达58人, 人员类型涵盖急性传染病、中毒处置、核和辐射、紧急医学救援、心理救援等领域。有卫生应急装备管理制度, 储备品种和数量基本符合医疗救援、突发急性传染病防控、突发中毒事件处置、核和辐射突发事件医学应急等事件处置的《卫生应急队伍装备参考目录(试行)》要求。自2003年“非典”疫情以来, 该支队伍经受住了重重考验, 成功处置2007年人感染高致病性禽流感疫情、2008年手足口病疫情、2009年甲型H1N1流感疫情、2013年人感染H7N9禽流感疫情和数十起疑似食物中毒事件。

3. 2 存在的主要问题

3. 2. 1 卫生应急指挥管理体系还不健全 政府尚未将卫生应急体系建设纳入国民经济和政府发展规划中, 基本还是以卫生唱独角戏, 不利于卫生应急工作政府主导、联防联控机制落到实处。卫生应急指挥决策系统尚未建成, 统一指挥、信息快速收集等尚存有一定难度。同时虽然从区卫生局到卫生监督所、疾控中心和两家医院, 均已成立卫生应急科, 但并不是独立设编, 人员没有额外增加, 兼职情况普遍存在。

3. 2. 2 应急实验室检测网络未建立, 现场处置能力薄弱区疾控中心实验室受硬件条件和人员限制, 应急检测能力不能满足早期识别和初步鉴定的需要。虽然应急专家库已建成,但整体来看, 一线骨干力量匮乏, 专业人员知识和能力水平严重不足, 设备条件差, 突发事件发现、识别能力和早期处置能力十分薄弱。

3. 2. 3 基层卫生应急科研能力缺乏 受人员数量、学历构成及实验设备等因素的影响, 区级层面基本没有时间也没有能力承担或开展卫生应急科研能力, 不能有效的拓展思维,国际、国内先进经验不能很好的得到利用。

3. 2. 4 风险评估内容局限, 且停留于纸上谈兵 受重处置轻预防和行业局限等因素的影响, 非公共卫生类突发事件风险评估工作目前尚缺乏实施方案。已开展的公共卫生类突发事件风险评估, 也存在留于形式和未与健康风险提示、宣传教育相结合的问题。

3. 2. 5 善后评估 恢复重建与善后评估是突发事件处置不可缺少的重要组成部分, 在整个应急处置过程中占有非常重要的地位。但由于重治疗轻预防和重处置轻善后等观念的影响, 善后评估工作开展得较少或几乎没有开展, 相关补助与奖惩制度未建立。

3. 3 对策与建议

3. 3. 1 健全高效的决策指挥系统 公共卫生事件绝大多数突如其来、情况紧急, 影响及危害广泛且深刻, 应急处理工作极为艰巨复杂, 涉及政府多个部门和社会方方面面, 要防止出现政令不畅、政出多门、各行其是、混乱无序的状态,因此要强化政府职能。应对突发公共卫生事件, 政府重视是根本保证［1］, 政府的主导地位不容忽视。不论是2003年“非典”、2008年手足口病还是今年的人感染H7N9禽流感防控等突发事件实践证明, 政府在应对突发事件应急处置中有着不可代替的核心作用, 同时也告诉我们, 突发事件应急处置需多个部门密切配合与沟通协调。另外除卫生部门外, 政府更要成立应急办, 负责处理突发事件组织与协调工作, 且要有正式机构和编制, 不能挂名兼职。只有这样, 日常的应急准备和应急管理工作才能落到实处, 才能为处置各种突发事件提供组织保障和做好应急管理的基础性工作。此外, 卫生部文件指出, 突发事件应急指挥与决策系统是卫生信息化建设的一个重要组成部分, 是建立和完善突发公共卫生事件应急反应机制的重要内容, 有助于实现应对突发公共卫生事件统一指挥、有效协调、快速反应、果断处置［2］。因此应加大、加快突发事件应急指挥决策系统建设。

3. 3. 2 加强组织队伍建设 要在各级政府的统筹规划下,合理配置公共卫生人力资源。疾控机构充足的人力资源是做好卫生应急工作的前提。公共卫生人才的培训应该是复合型人才, 既要精通疾病预防控制的基本理论和技能, 又要具有丰富的现场工作经验和综合管理能力以及对边缘学科的有效驾驭能力［3］。面对公共卫生人才不足的局面首先要在现有的基础上, 增加培训的频度, 举办各种形式的培训及演练, 提高现有人员能力；其次要制订人才引进计划, 采取切实有效的措施引进公共卫生专业人员, 建立合理的人才梯队, 优化应急专家库和应急处置人员结构, 提高现场应急处置能力。

3. 3. 3 加大公共卫生经费投入 突发公共事件是一种公共产品。防范和化解突发公共事件的风险, 需要公共财政的支持。公共财政是政府应急管理的基础, 政府财力投入不足,势必影响政府应对突发事件的能力, 也有可能贻误处置突发事件的时机, 造成难以预料的损失和危害。因此, 完善政府财政支持机制, 对及时有效处置突发事件至关重要。应对和处置突发事件往往需要事前投入, 区财政要将该项经费列入财政预算, 并形成稳定的财政投入支持机制, 并有一定的预备基金列入财政预算, 必要时予以追加, 以保证突发事件应急处置的实际需要。

3. 3. 4 加快重要卫生装备更新 随着医学技术的迅猛发展,医疗设备也得到了同步发展, 设备的功能更加齐全、性能日趋先进, 诊断和检测的精度越来越高, 速度越来越快。因此为了快捷有效地处置突发事件, 在政府加大投入的基础上,要加快对公共卫生有关重要卫生装备更新换代, 实现公共卫生相关实验室的应用、监测、检验、消毒、救治等装备的系列化、轻便化、现代化, 以更好地适应平战时需要。

3. 3. 5 开展卫生应急科学研究和交流合作 创选条件开展卫生应急相关科学研究, 邀请上级相关专家进行专题讲座和现场技术指导, 建立远程医疗会诊网络等, 全面提升应急能力和水平。

3. 3. 6 健全善后处理机制 突发事件会导致组织或社会出现一种高度的紧张、失衡状态, 而且这种状态可能会持续一段较长的时间, 例如今年的人感染H7N9禽流感。因此, 在突发事件结束后, 必须建立善后处理机制, 目的就是为了总结已经处理的突发事件, 在总结中获取经验、发现问题、分析原因、提升能力。善后处理机制应包括评估机制、安抚机制、激励机制、问责机制等。评估机制重点对事件处置过程各个环节和效果进行评估, 查找工作中还存在哪些问题？哪个环节还有缺陷？有哪些经验与教训？并分析存在问题的原因, 修订、完善各类突发事件应急预案、技术方案, 为不断提高突发事件应急处置能力服务。安抚机制主要对事件中受累群众进行心理和精神上的安抚。激励与问责机制, 对那些不顾个人安危, 具有高度责任感和奉献精神的先进集体和个人予以精神和物质上的奖励；对处置突发事件中出现的玩忽职守、失职、渎职行为追究其行政与法律责任, 并形成制度。

［1］ 甄尚敏,孟友,侯延文,等.对《突发性公共卫生事件应急反应体系》的研究.中国公共管理, 2003,19(2):96-97.

［2］ 卫生部办公厅.关于做好地市级突发公共卫生事件应急指挥与决策系统项目建设工作的通知.卫办应急4号, 2010.

［3］ 苏华,万丽葵,孟虹.应对松花江水污染突发公共事件的实践与体会.中国公共卫生管理, 2006,22(2):81-82.

210042 江苏省南京市玄武区卫生局