谢红林

摘 要：经济发展会使土地利用结构产生一定的变化，建设用地比重不断增加，农用地比重不断下降，其中变化最为明显的是耕地和林地。因此，随着国民经济和社会不断发展，为保护农用地，尤其是耕地，维护生态安全，协调人地矛盾，采取合理的措施实现土地资源持续利用就显得十分紧迫。本文分析了影响土地利用总体规划操作性的因素和实施过程存在的问题，并讨论了提高土地利用总体规划可操作性的途径，为解决土地利用总体规划在实施过程中出现可操作性不强的问题做了较为全面的阐述。

关键词：土地利用总体规划；因素；措施

土地利用总体规划的核心是土地利用结构调整和用地布局。它主要是从宏观上协调辖区内的土地总供给与总需求，调整土地利用结构和用地布局，优化配置土地资源，协调各行各业用地，保护和改善生态环境，促进当地国民经济和社会持续、稳定，快速的发展。因此，利用土地利用总体规划控制和引导用地供给与需求，科学合理调整用地结构和安排用地是切实可行的。

一、土地利用总体规划在编制过程中存在的主要问题

1. 基础资料不准确。

基础资料包括文字资料、数据资料和图件资料。资料准确性程度将直接影响到规划编制的质量。一些基础资料（如耕地面积、人口数据等）因各地区各部门统计口径不一导致差异较大，可靠性参差不齐，这势必影响到规划编制的现势性和成果的可靠性。

2. 编制规划的重点不突出。

土地利用总体规划的编制是以适应国民经济和社会发展为前提的，同时又为国民经济和社会发展服务。在不同时期，国民经济和社会发展的战略目标不同，规划的侧重点也有所不同。而在编制规划时，因对经济发展战略目标的定位不准确，用地安排重点不突出，用地指标较分散，这部将影响规划的可操作性。

3. 与相关规划衔接不具体。

与土地利用总体规划相关的规划主要有城市总体规划、农业区划、交通规划等。在土地利用总体规划编制过程中，对涉及到与相关规划衔接时，常常只是粗糙地进行了一些简单说明，没有对衔接的内容作具体详细说明，甚至出现衔接严重分离的现象，造成相关规划与土地利用总体规划相脱节，为土地利用总体规划实施造成障碍。

4. 土地用途分区弹性不足、刚性有余。

土地利用总体规划要求按照土地基本用途的不同划定土地利用区。在编制规划方案时，一般都是将上级下达的各项控制指标分解落实到土地利用总体规划图件和实地，有多少指标划定多大面积的分区（即：指标数=土地利用区面积）。这种简单机械的指标定位常常与土地资源的现实情况相脱离，而且难以与日益变化的社会形势和国家政策相适应。

二、土地利用总体在实施中存在的主要问题

1. 对规划系统性认识不足、部门协调不够。

土地利用总体规划是一个复杂的系统工程，涉及到各行各业的用地安排。在规划设施过程中，不能单纯从某一部门或几个部门出发来落实用地安排，而是要从全局出发，各相关部门相互协调，系统性地落实用地安排。同时在落实规划指标的同时，也应该考虑规划实施中涉及的其他因素，最终使经济、社会和生态效益达到最佳。

2.实施规划的措施落实不到位。

在编制规划的同时，也相应确定了规划实施的政策与措施，详细阐述了如何保证规划的顺利实施。但在规划实施过程中，对规划中确定的政策与措施往往落实不到位，影响了规划的实施。

3. 缺乏对规划进行动态信息管理。

在规划实施过程中，对已落实的规划任务或指标应及时进行统计分析，发现存在的问题，总结实施经验。同时，对不合理的规划任务或指标宜根据实际情况作相应调整。事实上，在规划实施中，规划基本处于静止状态。

三、提高土地利用总体规划可操作性的措施

1. 完善专项规划和详细规划的编制工作

土地利用总体规划的专项规划和详细规划，是对土地利用总体规划所确定的目标的具体落实和补充，是实施土地利用总体规划的落脚点，也是体现土地利用总体规划是否具有可操作性的检验。因此，做好专项规划和详细规划的编制工作将直接影响到土地利用总体规划战略目标的实现。

2. 建立规划实施的保障体系。

好的规划既有较强的宏观指导性，又具较强的可操作性，即可实施性。建立规划实施保障体系也是保障可操作性较强的规划顺利实施的关键。主要建立好土地利用总体规划实施管理办法、行政管理措施、土地利用总体规划管理机制、土地利用总体规划实施的监督管理机制等。

3. 及时更新规划。

任何可操作性强的规划都是相对某一时期而言的。随着规划不断实施，新的土地利用结构和用地布局的矛盾会不断出现，甚至随着国民经济发展战略的改变，会使规划在较短的时间内不适应经济发展需要。因此，及时更新规划是提高土地利用总体规划可操作性的重要手段。

4. 强化对规划进行信息动态管理。

充分利用现代科技手段，加强土地动态监测和科学管理，要利用卫星航测手段对土地利用进行系统监测，及时，准确掌握土地利用的变化情况，为更新规划，提高规划的可操作性提供动态信息。

土地利用总体规划应着重解决耕地保护和科学合理利用区域内重大土地问题。规划指标应重点放在耕地总量平衡和城镇村用地规模控制上，而不应过于庞大和笼统。在用地结构调整方面，应主要对农用地、建设用地和未利用地进行合理安排，提出总量控制指标。而在农用地内部只对耕地总量实施控制，对其他地类不宜作硬性规定，由有关专业规划去安排，以减少规划指标的协调难度，防止与其他专业规划产生矛盾。endprint