刘 艳 曹 瑜 胡尔玮 陈晓玲

上海市浦东新区卫生局卫生监督所，上海，200136

“非法行医”是指所有不符合国家有关医疗执业行为规范的法律法规和规章的行医行为[1]。“非法行医”有“广义”和“狭义”两种解释，本文所说的“非法行医”仅限于自然人或者法人在未取得《医疗机构执业许可证》条件下擅自开展诊疗活动，也就是狭义的“非法行医”。非法行医不仅扰乱了医疗服务市场秩序，而且严重威胁人民群众的身体健康和就医安全。为严厉打击非法行医，保障医疗安全，自2007年起上海市政府连续多年将打击非法行医工作(简称“打非”工作)列入市政府平安建设实事项目。2013年9月27日，国家卫生和计划生育委员会等6部门联合制定的《进一步整顿医疗秩序打击非法行医专项行动方案》，对打非工作提出了更高的要求。浦东新区是上海市主要的人口导入地区，外来流动人口众多，在浦东新区产业开发区及其周边街镇范围内，本地人口与外来人口比重甚至出现了倒挂的现象，这为非法行医的存在提供了“土壤”。本文通过了解上海市浦东新区非法行医的现况以及打非工作所需人力资源，为有效开展打非工作提供依据。

1 资料来源与方法

1.1 资料来源

2010-2012年间，采用普查的方法，对在上海市浦东新区活动的非法行医点现况进行调查，调查内容包括非法行医的地域、籍贯、专业、行医者的资质情况等，同时调查了浦东新区卫生局和卫生监督所连续3年打击非法行医的工作情况，在对上述资料分析的基础上，对打击非法行医整个过程所需人力资源进行估算。

1.2 统计方法

本次调查收集的问卷由专人录入SPSS建立的数据库，并使用SPSS 20.0进行描述性分析与测算。

2 结果

2.1 浦东新区非法行医一般情况

2.1.1 浦东新区2010-2012年打击非法行医状况总体情况。2010-2012年连续3年打击非法行医的主要数据，如表1所示。

表1 2010年-2012年浦东新区打击非法行医数据

2.1.2 非法行医区域分布与专业分布。随机选择2010-2012年中的某一月，当月共调查非法行医点448户，对448户非法行医的区域、专业特征进行了分析，非法行医农村地区多发，且主要为内科。见表 2-3。

表2 浦东新区非法行医区域分布与专业分布

注：χ2=46.976，P<0.01。

表3 浦东新区非法行医街镇分布(排名前6位街镇)

2.1.3 非法行医者籍贯分布。当月调查到的448户非法行医中，有269户具有确切籍贯，对其户籍及户籍与行医科目的相关性进行了分析，发现来自不同地区的非法行医者行医科目构成不同。排在前四位的籍贯地区为江西、安徽、河南和江苏，见表4-5。

表4 浦东新区非法行医户籍分布

表5 浦东新区非法行医者籍贯与行医科目分析

注：χ2=196.961，P<0.01。

2.1.4 非法行医者的资质情况分布。当月调查到的448户非法行医中，有52户被查实，对查实的非法行医者的个人资质情况进行了分析，结果显示绝大多数非法行医者无任何医学背景。见表 6。

表6 浦东新区非法行医者资质情况分布

2.2 非法行医案件分析

2.1.1 非法行医致死致残案件分析。2010-2012年浦东新区共发生非法行医致人死亡案件14起，其中13起发生在输液过程中或输液治疗后，占全部案件的92.9%，有1起为服用自制中药制剂后引起的患者死亡。

2.1.2 “行刑衔接”案件分析。“行刑衔接”又称“两法衔接”，是行政执法和刑事司法相衔接的简称, 指的是检察机关会同行政执法机关、公安机关、行政监察机关实行的为防止以罚代刑、有罪不究、降格处理现象发生, 及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的工作机制[2]。本文所说的“行刑衔接”是指根据2008 年5 月施行的《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中规定的情节严重案件，作为应当移送司法机关追究刑事责任五种情形之一：“非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后, 再次非法行医的情形”。2010-2012年浦东新区共完成此类案件52件，对52件“行刑衔接”案件的行医科目进行分析发现，有37件为内科，占71.2%，14件为牙科，占26.9%，1件为中医，占1.9%，对“行刑衔接”非法行医者的户籍进行分析发现，前四位的省份为安徽、江西、河南、江苏，与根据非法行医的普查情况对非法行医科目及户籍进行分析的结果基本一致。

2.3 打击非法行医专项行动的人力资源需求分析

2.3.1 打非工作人时调查。根据浦东新区非法行医的现况以及浦东新区卫生局和卫生监督所10个中队打非过程中的人力平均投入情况调查，对打非工作的人力耗费情况进行了估算，估算情况如表7所示。

表7 浦东新区卫生监督所查处1例无证行医案件所耗费的人时测算调查

注：*表内所有数字均以“人时”为单位计算；行刑衔接包括联合调查、各种笔录、移送书制作、移送等；申请强制执行包括催告、送达、申请材料、审批、法院等环节。

2.3.2 打非工作人时测算。根据2010-2012连续三年浦东新区打击非法行医的平均数字估算打非工作人力资源的耗费情况。①全年排摸无证行医点约886户次，需耗费886件×3人时/件=2658人时；②全年处罚无证行医案件324户次，需耗费324件×26人时/件=8424人时.③全年司法移送无证行医案件约17件，需耗费17件×13.8人时/件=235人时。④全年向法院申请强制执行无证行医案件约200件，需耗费200件×12.5人时/件=2500人时；⑤全年打非总人时测算：2658+8424+235+2500=13817人时按每名监督员每天工作8小时，全年250个工作日计算满负荷工作(未除去节假日、公休及婚、产假等)：打非工作需要的监督员数：13817/250/8=7人。

2.3.3 单个案例工作人时测算。根据调查结果，一个完整的非法行医的案件从排摸到最终申请行政强制平均需耗时55.3人时，而在实际工作中，由于非法行医采取了隐蔽、反复等手段，检查人员常常会因为无法获得证据而无功而返。据调查，一个非法行医点平均需要检查3.2次，才能立案处罚一次，而一个非法行医的行刑衔接案件从第一次立案到最终移送平均耗时13.6个月。

3 讨论

3.1 非法行医具有专业、地域聚集性

本次调查发现，浦东新区城市地区非法行医点较少；农村地区非法行医点较多。城市地区以牙科为主，而农村地区以内科为主，非法行医的区域分布与专业分布经检验差别具有显著性(P<0.01),非法行医者来源前四位的省市分别为江西、安徽、河南和江苏，从事牙科非法行医者绝大部分来自江西，而从事内科非法行医者以安徽、河南籍居多，而非法行医者的户籍与专业分布经检验差别也具有显著性(P<0.01)。绝大多数的非法行医者不具有任何医学背景，仅有一小部分具有医师资格、乡村医师资格。由此可见，非法行医具有一定的地域聚集性、专业聚集性。因此，在打击非法行医时要根据这些特点，增强针对性。

3.2 不同科目的非法行医危害性有所不同

非法行医主要集中在两大诊疗科目：内科和牙科，内科主要从事常见疾病的诊疗，以输液治疗为主，牙科主要开展拔牙、镶牙等诊疗活动，对2010年-2012年非法行医致死致残案件分析的结果显示，绝大部分的致死案例均发生在输液治疗的过程中或输液治疗之后，由于非法行医的药品来源复杂，无法保证药品质量，更无法保证用药的安全姓[3]，一旦发生输液反应之后又缺乏有效的抢救措施，由此可见看出内科诊疗且以输液为主要治疗手段的非法行医相对其他科目的非法行医具有更大的危害性[4]。因此需加大对此类危害性大的非法行医行为。

3.3 “行刑衔接”具有威慑力，但仍需加大打击力度，理顺“行刑”移送机制

2010-2012年，浦东新区共通过“行刑衔接”移送案件52件，将因非法行医被卫生行政部门行政处罚两次后再次非法行医的行医者依法移交司法处理，这对非法行医者具有很强的威慑力，但每年17.33件的“行刑衔接”移送案件相对于平均每年324.33件的行政处罚案件数仍显得力度不足。这一方面是由于非法行医越来越隐蔽，发现越来越困难，另外一方面的原因是目前“行刑衔接”的移送机制不够完善，卫生行政执法机关与刑事司法机关没有建立起覆盖所有行政执法机关、统一高效的衔接工作机制[5]。

3.4 打击非法行医的人力资源配备相对不合理

打击非法行医是卫生监督日常工作之一，2010-2012年平均每年出动卫生监督人员2033.00人次，其他人员1167.67人次，开展联合执法107.67次，在打击非法行医工作上投入了大量的人力物力。虽然“打非”工作过程和步骤相对简单，但随着“打非”工作不断深入，非法行医人员躲避和对抗行政执法，给监管工作带来了一定的难度。根据理想状态下的测算，全年打非工作需要7名监督员每天工作8小时，常年无休才能完成，而这种理想状态是无法实现的。同时，打非工作仅仅是卫生监督所承担的众多工作职责之一，但打非整个过程的人力资源消耗相对较多，这给相对配备不足的卫生监督人力资源提出了极大的挑战[3]。

针对非法行医的特点以及卫生监督工作的现况，做好打非工作，建议从以下几方面加强。①强化街镇在“打非”工作中属地化管理的职责[3]，对无证行医相关信息的收集和动态监测工作必须以居委会和村委会为主，其他有关部门配合，及时向卫生监督部门报告。②房管部门、公安、工商、药监等部门应根据职责分工，各司其职，做好房屋租赁、外来人口、药品器械的管理[6]。③理顺行刑衔接机制，加大行刑衔接力度，提高打非工作的威慑力。④适当借力，发挥基层卫生协管员的作用，提高非法行医查处的速度与效率。

[1]段玉林.浅谈非法行医行为违法与犯罪主体资格认定[J].中国公共卫生管理，2005，21 (5)：400-401.

[2]张智辉.中国检察[M].北京:北京大学出版社, 2007.

[3]吕建华，张树旺，赵压硅，等.大兴区2006-2010年整治非法行医情况分析[J].中国农村卫生事业管理，2012,32(8):837-839.

[4]张根友, 黄水印，杨鸿社，等.非法行医的危害与对策——兼析613 例非法行医案例[J].中国农村卫生事业管理，2002,22(10):50-51.

[5]张蕴慧，刘肖俊，郑凤和，等.对完善非法行医案件行刑衔接机制的思考[J].上海预防医学，2012,24(5):258-260.

[6]孙玉来，王海梁，冯雁，等.城市综合联勤机制打击非法行医的效果分析[J].中国公共卫生管理，2013,29(3)：416-417.