王昱人

(华南师范大学 政治与行政学院，广东 广州510631)

目前,中国正处于社会转型的关键时期，利益格局复杂，社会矛盾多发。作为街头官僚最典型的代表，城管执法人员工作在第一线，直接面对公众，是政府工作人员中与公众互动最为频繁和密切的群体之一。在城市化进程中，城管执法人员不仅担负着保障中心工作、服务广大市民的重任，还承担着城市环卫保洁、垃圾分类处理、城市景观管理、燃气供应管理和城管综合执法等职责。他们的一举一动都关系到广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。但近年来，有关城管执法人员的负面报道层出不穷，小摊贩与城管执法人员之间的矛盾愈演愈烈，以城管执法人员为典型代表的街头官僚可谓是正处于风口浪尖之上，许多工作举步维艰，市民暴力抗法的事件屡见不鲜且逐步升级。一方面，城管执法人员承载着广大市民对其维护良好城市环境的殷切期望。另一方面，他们还要面对繁重的工作任务和公众的不理解、不配合甚至暴力抗法等复杂情况。本文在梳理前人研究成果的基础上，总结出城管执法人员困扰的四种表现，深入探讨了造成城管执法人员困扰的原因，并提出了相应的解决措施。

1 研究综述

学术界关于以城管执法人员为代表的街头官僚的研究已经比较深入。国际上，1977年美国行政学者Michael Lipsky首次提出了“街头官僚（street-level bureaucrat）”的概念，开创了街头官僚的研究，引发了人们对于这一特殊群体的关注。1980年，Lipsky正式出版了《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书,标志着街头官僚理论的正式建立。Lipsky将“街头官僚”定义为：“处于低层次执行单位、同时也是最前线的政府工作人员，他们在工作过程中直接与公众进行互动，并且在执行工作过程中有相当大的自由裁量权”。[1]Lipsky认为，街头官僚的最大特点之一在于其拥有很大的自由裁量权。由于他们工作的不确定性、复杂性和突发性，从而导致很难将他们的工作像其他工作一样进行量化、程序化、规范化。[1]另外，许多行政法规的不完善、模棱两可甚至自相矛盾，或者这些规则已经不适用于当前社会的发展。在这种情况下，街头官僚又必须马上采取行动。因此，他们就要在工作过程中针对不同事件、不同人群，根据自己的判断，被迫做出抉择。[2]

国内也有很多学者从不同角度对以城管执法人员为代表的街头官僚的困扰进行了相应的研究，主要包括以下三类。

第一，以执法主体为研究重点。赵晴运用史密斯政策执行模型框架，结合流动摊贩与城管之间的关系，分析了城管执法的困扰。吕燕则根据博弈论、利益均衡理论，站在流动摊贩和城管两个不同角度对扬州市进行了实证研究，指出流动摊贩与城管之间的根本矛盾在于政府维护城市公共秩序的目标价值取向、具体手段等与流动摊贩生存保障权利之间的冲突。

第二，以自由裁量权为研究重点。李旭琴以行政伦理学为研究视角对街头官僚在行使自由裁量权时的价值负载进行探讨。江永政、段新刚以街头官僚的自由裁量权为切入点，分析城管在执法过程中的失范行为。而钟红艳则通过研究街头官僚在政府过程中行为偏离的表现，剖析街头官僚行为偏离产生的原因，并为适度偏离制定了一套标准，提出了应对街头官僚行为偏离的措施。

第三，以法律问题为研究重点。付亚萍、何蓉蓉综合社会角色理论从执法环境、执法对象以及城管本身三个角度分析了造成城管执法困境的原因，并提出相应建议。廖娟则从行政法的角度分析城管在行政主体资格、执法权力、执法程序等方面存在的问题，并提出城管执法困局的法治化解决路径。

另外，还有一些学者从经济学、管理学等角度进行了多元化的研究。例如，衡霞用成本收益理论、外部性、博弈论、供需理论等经济学理论来解释城管的执法困境的原因，曾宪平从管理学的角度思考当前人性化管理方式在城管执法中的价值和困境，并尝试着从管理价值的人性化、城市规划的人性化、执法思路的人性化、法律的人性化探索走出困境的出路。总而言之，学界关于城管执法人员困扰的研究已经较为全面，但是大多数研究成果都是以理论分析为主，缺乏较为深入的实证研究。笔者拟根据自身的访谈记录，对城管执法人员的困扰进行较为深入的实证研究，以期对该领域的研究有所裨益。

2 城管执法人员困扰的主要表现

随着我国经济社会的不断发展，人口、资源越来越向城市集聚，城市化大潮方兴未艾。虽然“贩夫走卒、引车卖浆”古已有之，但是流动商贩这一群体的存在却与现代城市的发展格格不入。城管执法人员对流动商贩的管理不当激化了他们之间的矛盾，同时也加剧了城管执法人员的困扰。具体而言，城管执法人员的困境主要表现为以下四个方面：

2.1 职责不清晰，身份遭质疑

在不同的行政区域，城管执法人员承担的职责范畴各不相同，少的有一百多项，多则甚至达到二三百项。以广州市天河区执法分局为例，按照2011年10月9日起实施的《广州市城市管理综合执法细则》，在天河辖区范围内，城管执法人员承担了市容环境、城乡规划、环境保护、市政管理、工商行政管理、燃气管理、水务管理、建设工程管理、人民防空、白云山风景名胜区管理、养犬管理等11个方面共232项城市管理综合执法任务。很多城管反映，“我们要管的事情特别多，其他部门不愿意管的、难管的事情全都踢给我们。我们权力有限，大多只能以劝导为主，他们不听，我们也很无奈的。”甚至有城管执法人员调侃道，“城管是上管天，下管地，中间还要管空气。”城管执法人员的工作多且杂，职责不清晰，从而导致公众质疑城管执法人员身份的合法性与合理性。

2.2 法律不完善，执法缺依据

城管作为承载“相对集中行政处罚权”的主体，长期处于尴尬境地。一方面，我国各地城管部门行使的各项具体的执法权，原本都是由专门的法律法规(如《城市规划法》、《环境保护法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等)明确授权各相应业务主管部门行使，这些法律法规从效力上高于政府规范性文件和地方性法规，从内容上却与《行政处罚法》发生明显法律冲突。[3]到目前为止，我国仍没有一部专门针对城市管理综合执法的独立法律法规。另一方面，这些职能的划转主要通过行政机关内部文件而非法律法规或行政规章的形式来实现，违背了职权法定的原则，造成“被法律赋予行政处罚权的行政主体不能依法行政，而作为相对集中行政处罚权主体的城管部门却无法可依”现象，使得城管执法的合法性问题屡遭质疑。

2.3 负面报道多，城管形象差

自城管执法队伍成立以来，关于城管执法人员的各种负面新闻几乎从未从公共媒体的视线中消失。在网络上，各种调侃城管执法队伍，甚至带有羞辱意味的段子也比比皆是。城管执法人员的负面形象已经深深地印在人们的脑海中，“城管”显然已经成为了“暴力”、“野蛮”的代名词。城管执法人员小张无奈的说：“暴力执法其实是很个别的现象，动不动就城管打人，其实我们现在执法很文明的，都尽量以劝导为主，很多时候都是我们城管被打。”可见，人们普遍对城管打人十分关注，却忽视了城管被打这一现实。

2.4 权益受损无保障，执法风险大

近年来，城管“被暴力”的情况屡见不鲜，城管执法人员受到严重伤害的情况时有发生，一些接受采访的城管执法人员表示，被打几乎成为家常便饭。“我们城管就是得有苦水往自己肚子里咽，我们按规定执法，市民不理解我就算了，还经常受到摊贩威胁。上级给我们压力，要我们绝对不能发生肢体冲突，必须做到‘骂不还口，打不还手’。要不然别说医药费，还得受处分。出来干活都不容易，我们也不愿意有事，真出事了的话还不得自己兜着。”由此可知，城管执法人员很无奈，执法环境恶劣，执法风险较大。同时，由于法律赋予他们的权力很少，城管执法人员在面对暴力抗法等行为时，还必须极力保持克制，他们的人身安全以及人格尊严受到较为的严重威胁。由于缺乏明确的法律保障，他们常常遭到执法对象的伤害。例如，很多地方的城管与小贩之间的冲突，都被视为民事纠纷，适用治安管理处罚法来处理。就算有伤害，结果也都是通过民事调解来赔偿。只有少数后果严重的恶性事件才会追究当事人的刑事责任，这严重影响了城管执法的权威性。

3 城管执法人员困扰的原因分析

目前，城管执法人员主要面临着职责不清晰、身份遭质疑，法律不完善、执法缺依据，负面报道多、城管形象差，权益受损无保障、执法风险大等四个方面的困扰，其背后的原因主要是以下四点：

3.1 法制不健全是导致城管执法困扰的根本原因

一方面，我国城市管理综合行政执法在我国还处于探索和试验阶段，缺乏系统、科学的法律规范。城管部门的设立主要是依据1996年出台的《行政处罚法》和国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中“不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门”的规定。另一方面，城管执法人员所处的工作环境通常太过于复杂而无法将其工作一律达到程序化。因此，城管执法人员与公民之间的不断互动而产生变化的复杂性致使其在执法过程中经常面临特殊情况的发生，这就要求城管执法人员要具备对特殊情况处理的灵活性。但是法律法规一直未给城管这一群体一个明确的身份，以致城管执法人员对其自身的认同感也不高，大大降低了他们的工作积极性。

3.2 城管自身的角色冲突是导致困扰的直接原因

在执法过程中，一方面，城管执法人员承担着公众对于整洁的城市环境的期望，需要履行其城市管理的职责。另一方面，城管执法人员又存在着同情弱者的基本良知，需要给与摊贩的社会弱势群体相应的人性关怀。因此，城管执法人员在公私利益面前往往陷入了两难选择的困境。他们在履行自己行政道德义务的同时，需要兼顾其他社会道德义务。

3.3 媒体的选择性报道，激化了矛盾，加剧了城管的执法困扰程度

近年来，城管暴力执法的事件频见报端，街头行政的问题引发了人们的广泛关注。媒体为了追求新闻的轰动效应，吸引人们的眼球，在报道城管执法事件时，往往“断章取义”，只聚焦一些反映城管负面形象的镜头，将城管形象“妖魔化”，而对事件真实的来龙去脉则含糊带过。媒体的这些推波助澜或避重就轻的报道，无不在公众心目中形成了对城管难以扭转的偏见与误解。

3.4 追求绩效与承担责任的冲突

一线的城管执法人员作为最典型的街头官僚，他们处于权力的最低端，对于上级下派的工作命令要绝对服从，并接受相应的考核。而城管的权力与职责往往不对等，相对于上级规定的任务来说，其资源通常是匮乏的。而各地政府对市容的要求是很严格的，“面子工程”也是“里子工程”，提升市容环境也等于提升投资环境和增强城市综合竞争力。城管执法人员的上级领导要求下属确保城市环境整洁有序，与此同时，又要避免任何有损部门形象的恶性执法事件。但是，在现实执法过程中，由于执法对象的特殊性，为了完成工作任务，“冲突”是很难避免的，只要事情不会闹大，上级领导对于这种“冲突”是默许的甚至是支持的。但是，这个度很难把握，冲突性事件一旦引发社会关注，一线城管执法人员就成了平息众怒的“牺牲品”、“替罪羊”。因此，在面对严格的绩效考核与承担责任，城管处于两难境地。

4 应对措施

针对城管执法人员面临的这些困扰，在分析产生这些困扰的深层次原因的基础上，笔者认为应采取以下三方面的措施：

4.1 加强法制建设，建立完善的法律体系

虽然城管执法人员承担着城市管理的重任，但是至今已成立17年的城市管理综合执法队伍却仍旧面临着社会对其身份以及执法的合理性和合法性的质疑。因此，制定一部专门针对城管执法的成文法迫在眉睫。一方面，这可以给城管一个“名分”，保护其执法主体身份和权威，使其免受公众质疑。以法律的形式明确其职责也能有效避免城管成为其他部门“摒弃活”的收纳袋。同时，在工作过程中权益受到侵害甚至生命受到威胁时，他们也可以有明确的法律保障、相应的救济措施。这样既有利于他们更好的工作，又可以有效地防止城管执法权的无限扩张，最大限度的减少随意执法、不作为或乱作为的不良现象。

4.2 改变单一的管理体制，实现城市管理方式的多元化

旧的管理制度以及方法过于单一，已经无法适应当前社会的发展。现代城市管理必须坚持“以人为本”，将保障人民的生存权放在首要位置，要充分考虑到流动摊贩这样的弱势群体的生存利益，正确处理市民保持城市整洁有序和流动摊贩生存之间的矛盾关系。同时，借鉴其他国家针对此类现象所采用的“柔性执法”方式。例如，印度通过划分“允许经营区”，“限制经营区”和“禁止经营区”对街头摊贩进行规范管理，从而多方利益的共赢。

4.3 加强教育与宣传，深化公众对城管执法人员工作的理解

一方面，城管执法人员要加强自身队伍建设，开展相应的的培训、教育与考核，并且配合有效的监督机制。另一方面，要提高公众参与度，倡导并且树立“城市发展靠大家”的主人翁意识，拓宽公众参与渠道，让市民有更多机会参与到城市建设中来。在参与的过程中使得市民了解城管执法人员的工作，增进双方的相互理解。此外，政府应该充分利用媒体的力量，通过各种形式向市民介绍城管执法人员的工作职责和业绩，促进社会对城管执法人员工作的了解、理解与支持。

［1］［2］Lipsky,M.Street-Level Bureaucracy:Dilemmas of the Individual in Public Services[Z].New York:Russell Sage Foundation,2004.

［3］Hupe,P.&Hill,M.Street-Level Bureaucracy and Public Accountability[Z].Public Administration,2007.

［4］吴佳丽.当权力遭遇弱者：城市流动摊贩治理中的行为逻辑[D].2009年南京理工大学.