□ 宋林飞

党的十八届三中全会指出：“完善城镇化健康发展体制机制坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。这体现了本届政府将新型城镇化作为改革重点的决心。经济要转变发展方式，社会也要转型。社会转型的标准之一就是城市化率，城市化率超过50%以后就算告别乡土社会，进入城市社会。面对一个以城市为主导的社会，我们社会学界面临很多新的研究课题，这样一个社会有什么问题，我们怎么去解决，发现问题以后如何从理论上、从政策上解决这些问题，都值得深入探讨。

一、要理性思考新型城镇化

30多年来，我国城镇化取得了巨大成就，也存在一些亟需解决的突出问题。比如大规模的留守群体，如果户籍制度改得好，大家都整体动迁，留守老人、留守妇女、留守儿童就减少。所以，十八届三中全会文件里提出新型城镇化就是人的城镇化，或者说以人为核心的城镇化。新型城镇化是深化改革的重要抓手，它能够解决过去城镇化的一些问题，但我们必须要对它加以理性地思考。具体包括五个方面：

第一个是不完全城镇化的问题。根据国家统计局的数据，2012年全国的城镇化率为52.57%，比2000年高了16.3个百分点。相较于目前35%左右的户籍人口占比，几乎接近18%左右的人口还未能实现完全城镇化。农村居民进入城市工作和生活，在统计上他们变成了常住人口，但是缺乏完全的市民待遇。笔者早在上世纪90年代就开始提新市民，探讨新老市民的融入问题。中国现在是个真正的“三元社会”，是城乡二元结构带来一个表面上的三元结构——农民、农民工和市民。一方面，农民工群体非常特殊，他们的收入被计算在农民收入里面，所以表面上看现在农民收入增长较快，实际上农民增收主要来自城市的收入，真正的农民收入增长并没有那么快；另一方面，农民工的收入在城里，消费也在城里，但是消费不计算在城里，这样既抬高了农民的收入，也抬高了城市居民的收入。总之，当前的城镇化，从土地、规模、名义都解决城镇化问题，但是从实质内涵来看，农民工还没有完全享受市民待遇，是不完全城镇化的政策。

第二个是严重污染问题。传统城镇化的严重污染问题，越是发达的地方，这个问题越是有教训。过去，我们试图撇开“先发展、后治理”的传统工业化模式，但事实上我们的许多东部发达地区就没能避开，希望其他后发地区不要重蹈覆辙，但事实上，许多地方仍然存在重走老路的迹象。笔者曾经到中西部地区考察，在调研过程中看到有些地方冒黄烟，笔者问陪同的县委书记：“你建一个化工厂，新农村建设居民怎么住？”对方就埋怨企业老板不能在这个时候排放废气。这说明了传统工业化、城市病的污染问题。马克思主义经典作家曾有两个重要观点，除了阶级斗争，还有一个污染问题带来社会谋杀现象，这个大家没重视。譬如，恩格斯曾提及他家前面有一条被污染成红色的河，他说：“这条狭窄的河流泛着红色波浪，时而急速时而缓慢地流过烟雾弥漫的工厂厂房和堆满棉纱的漂白工厂。”①《马克思恩格斯全集》（第二卷），北京：人民出版社，2005年版，第39页。今年以来，全国各地的雾霾天越来越严重，可以说是一次生态危机，非常值得我们去反思。

第三个是“拼资源”的问题。近十年来城镇人口增长13%，而城市面积扩展了60%。尽管这样也大致能体现土地范围的扩张和人口的增长，但现在我们的城镇建设用地太多，发达国家是82.4平米，发展中国家是83.3平米，中国现在仍达133平米，我们的土地浪费相当严重。②《国土部：中国城市人均用地133平方米 高于发达国家》，http://www.china.com.cn/news/2010-03/29/content_19709848.htm，2010年3月29日。还有一个问题是公共资源配置不合理。现在讨论到这个题目，就要回答一个问题，特别是习近平总书记提出的题目，就是大城市怎么瘦身、消肿，就是要严格控制大城市规模，如何控制？有学者提出积分制，有的人建议还要考试，有的人说要看他的文化程度，诸如此类提了很多种办法。笔者认为，大城市的人不能太自私，凡是在大城市生活的学者、官员等，都不应该反对农民进城，应该通过公共资源向外疏散去实现城市瘦身。譬如，三甲医院、高校要建一些分院和分校，还有一些省级单位都可以向外移动。如此一来，北京、上海、广州等大城市就不会有这么大的规模。

第四个是城市人口规模的问题。目前，大城市确实是太拥挤，规模太大。广州现在已经超过东京，达到1400万，北京的规模现在已经超过控制强规1800万，现在已经突破2000万。他们征求笔者的意见，要不要改变大城市、中小城市的标准，目的就是要制定政策，以后大城市特别是特大城市要控制。笔者认为，一方面规模要提，不提的话，不大不小的城市也作为特大城市，结果都要控制；另一方面也不一定能够绝对标准化，有的地方资源禀赋好，比如有的地方城市缺水，城市规模不能太大，而有些地方规模稍大一些也可以，毕竟不同的地方承载能力不同。在国外，社会学者都要测定上班路上的时间有多长，笔者也做过相关研究。在欧洲人们认为花在上班路上的时间是27分钟左中，现在我们很多人认为是40分钟左右或者是40分钟以上，当然，各地的情况也不尽相同。

第五个是地方政府盲目推进城镇化。地方政府盲目推进城镇化有很多种因素，有合理的，也有不合理的。还有一个财权和事权不一致的问题，不过这次《决定》明确提出要“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。比如，财政转移支付要考虑农民工市民化的问题，农业转移人口的市民化问题。所以说盲目地推进城镇化，结果出现了一些空城和“鬼城”，确实对这个要引起重视。城市不要人为造，一定要有产业基础。2011年地方政府的国有土地出售招拍挂收入超过三万亿，相当于地方政府财政收入80%以上。笔者建议，能否把房地产税交给中央，把产业税换给地方。宏观调控的长效机制是搞房产税、物业税。物业税有利于未来抑制房价有一定的作用，当然限购可以抑制，搞统一财产登记也能抑制。

二、新型城镇化务必坚持三个尊重

1982年笔者曾经在《中国社会科学》上发表论文《农村劳动力的剩余及其出路》④参见宋林飞：《农村劳动力的剩余及其出路》，《中国社会科学》，1982年第5期。，主张农业人口向工业、城镇转移，解决农村劳动力大量剩余的问题。现在中国共产党带领中国人民完成了这一阶段性的任务——从不到20%的城镇化率一下子推进到50%以上。在当年的调查过程中，我们看到，到处都是脚手架，到处都是工地，城镇建设都搞得很好，所以在这种情况下对城镇化怎么看，首先要肯定它的成就，但同时又要发现问题。现在讲新型城镇化，就是原来走的城镇化的路子不是什么都错的，有的是对的，有的是不对的，有的是很不对的，必须要这样来理解认识我们的城镇化率的过程。十八届三中全会提了一个“完善城镇化健康发展的体制机制”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。，这句话后面马上紧接着“坚持走中国特色新型城镇化道路”②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。新型城镇化是中央一贯的认识，不可能改变。笔者认为，要完善城镇化的健康发展的体制，务必要做到“三个尊重”：

第一要尊重规律。城镇化是有规律的，我们要认识规律并尊重规律，如果跟规律相违背，那以后就会出错，因此要科学引导城镇化，不要盲目的推进。现在各地搞城镇化，有的地方有点担心，搞了很多，恐怕会浪费土地等各种资源。如何把农村搞得更好一些，城镇化究竟怎么推进，城镇化究竟有什么规律，需要深入思考。笔者曾经介绍过德国的塞德尔基金会所倡导的等值化的理念得到实践，通过土地整理、村庄革新等方式，实现农村与城市生活不同但等值的目标，使农村经济与城市经济得以平衡发展。要使住在乡村里面的居民享受城市文明，这个城镇化意味着在城市集聚，不是非农人口的概念。

第二要尊重市场。这次改革的主要内容就是处理好两个关系，即要处理好政府与市场的关系，还要处理好政府与社会的关系。政府与市场的关系，就是尊重市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，让市场起自主决策，政府只有在市场失灵的时候要干预。还有一个，市场在扭曲的时候政府要干预，比如说房地产泡沫大了，要宏观调控。政府不能什么事情都去管，管多了以后，市场发育不足，社会组织也难以迅速成长。习近平总书记提出三个“进一步”，第一个进一步就是解放思想，这个邓小平同志也讲过，大家比较熟悉。第二个进一步，是解放生产力，邓小平同志也讲过，也比较熟悉。第三个进一步，就是把“进一步解放思想，进一步解放生产力，进一步解放和增强社会活力，”放在一起讲还是第一次，进一步解放和增强社会活力，政府与市场的关系要处理好。所以说政府要转变职能，要尊重市场。

第三是尊重人民。人民是社会的主体，政府要跟社会搞好关系，要尊重人民的主体地位。笔者认为，应该在新型城镇化的前面加了一个社会共识，后面加了一个法制保障。首先，对社会管理要有共识，有共同的价值观念，要公平等等，有共享等等，有一些基本的理念，共同来参与，这些理念都要进入社会管理，其次，法制保障很重要。因为你要规范，不能社会管理是政法系统直接管，政法系统为主，但也有社会其他主体的参与，社会治理某种意义上就是社会更多的参与，各种社会团体、各种社会组织，公民、个人都要参与这个社会主体，把这个社会治理好。

三、要积极稳妥推进新型城镇化

首先要积极推进新型城镇化。十八大报告提出新型城镇化是我国现代化建设的历史任务，它与现代化直接相关联，因为现代化就是工业化、城镇化、民主化、生态化这些理念。毫无疑问，城镇化是非常重要的，积极稳妥推进新型城镇化，这个是现阶段我国一个重大战略。在现在城市化进程较快的时期，如果某一个社会主体不积极推动，政府不积极，这就不是尊重规律来办事。城镇化在30% -70%之间是较快的一个时期，现在，城乡收入差距大是导致中国的贫富差距的重要原因。缩小收入差距的关键在于结构性改革，包括收入再分配、税制和社会福利改革等。笔者认为，城镇化有助于降低城乡间收入和财富差距，当然必须经过精心设计并加以落实。现在我国城镇化率是53%多一点，这样的城镇化率，笔者认为今后还有20年时间的较快发展，尽管这个速度和以前比，会有所降低，但不管怎么讲，还是快速的增长时期。

李克强总理说城镇化是最大的内需，是扩内需的最大潜力所在③《在改革开放进程中深入实施扩大内需战略》，《人民日报》2012年2月16日。，笔者非常赞同。城镇化确实是未来扩大内需的最大的潜力所在，也是现代化的必由之路，所以我们要推进“四化”同步，关键还是新型工业化和新型城镇化。这是现代化的两个主要潮流，这个潮流都要新型的，非新型的工业化是污染，非新型的城镇化，比如说浪费耕地，因为我们处在一个城镇化发展较快的时候，我们应该顺应这个潮流要采取积极的态度对待。总体而言，我们讲50%多，还有20个多个百分点要发展，当然我们还要培育。但是，从机遇来讲，有的地方还有潜力。从2010年底的数据来看，前三位是上海、北京、天津，包括像浙江已经接近70%，还有江苏的苏南，前10位是浙江、广东、黑龙江、吉林、辽宁、江苏等省份，前10位城镇化率均值为70%左右。当然，我们要重视质量，因为数量到达一定的地步的时候质量也很重要。后面10个省城镇化率低一点，潜力更大，很可能这些地区要加快速度，要提速。从区域发展来看，有一部分地区也在加速的发展，有的地方虽然在减速的时期，但仍然是比较快的。

目前，发达国家的城镇化率究竟多高，没有一个规律，城镇化率什么时候完成也没有一个规律。发达国家一般来说都超过70%，但是也有发达国家60%以上。发达国家一般超过70%以上，美国现在是82%，日本是91%。这些都是前几年的数据，但是现在变化不大。德国是74%，像这样的城镇化率，中国要达到多少呢，笔者现在比较倾向于为80%的样子，因为我们有的区域里面，比如说城市化率比较低的地区，不要追求达到像江浙一带的70%、80%，也可能60%多。有一部分搞家庭农场或者是规模化经营以后，城镇化率可以低一些，地少的地方，城镇化率要高一点，所以高的地区，都是在东部沿海和东北。前几位里面有黑龙江、吉林、辽宁，还有江苏、浙江、广东，就是这一带城市化率相对高一点，如果80%左右，从全国平均来看还有20多个点，要通过20年左右的时间，甚至30年左右的时间来完成，20年有可能达到70%以上，到80%可能还要更长的时间。所以，我们要积极地推进城镇化，尊重规律，顺势而为。现在，有的地方政府问，积极推进城镇化率对不对，应该说要积极的推进，我们学者积极的提供一些理论支持、智力支持。总之，怎么来积极的推进城镇化率，要尊重规律。

第二个为什么提出“稳妥”。向后看成就巨大，但是问题也很突出；向前看，如果你重复过去的路，那这个城镇化的质量就不高。城镇化是亿万中国老百姓不断改善自己的生活，来实现小康社会，推进现代化的进程，也是振兴中华民族，实现中国梦重要的路径，所以城镇化的路要走，需要稳妥。目前，大家有很多担心。最近有的人提出来，既然说内需重要，我们生产要投更多钱进去，马上有学者来算要多大的投资规模，城镇化要增加投资需求和消费需求，以后还要农民进城，现在是2.6亿人进城，未来还有4亿人进城。假如说有4亿的农民进城，现在城镇化没有完成，农民进来要有基础设施、公共服务，这就需要大规模的投资刺激。但是，投资过后的一些负面问题已经引起关注。总之，城镇化的推进确实能够带来巨大的投资需求和消费需求，为中国经济的持续发展增强动力，因为还有城镇化在推进，有很多人进入城市，提高消费水平，创造更多的财富，所以中国的前途、中国梦的重要内容，坦率来讲，主要在城镇化上，一定要充满着希望。现在有的人对城镇化有点唱衰，会有很多问题，但是笔者认为对城镇问题不要悲观，要积极稳妥，就是要稳妥地把这些存在的问题进行改革。

第三，究竟怎么改？这次《决定》里面是提了思路。根据笔者的调查，有的可以上升为总体设计，有的是在各地进行试验。数据表明，我们到了50%以后，有的地区可能速度放慢，有的速度还在加快，因为在不同的城镇化阶段。从美国的经验看，一般来说到50%以上，城镇化率要下降，美国的城镇化率是58%，减速的时期是47%，这个加速或者是减速都是在30%-70%，速度还是比较快，但是差距有限，有的是一个点以上，有的是一个点以下，但是不会太慢。

笔者认为，要积极稳妥推进新型城镇化，必须紧紧抓住两个核心：第一是以人为核心，第二个就是低碳问题，不要带来太大的污染，大家对这两条已经有许多共识。浙江提过，广州也提过，各种各样的提法，各地对新型城镇化都有探索。新型城镇化要以改革来推动，有一个产城联动问题，要以产业为基础，要有产业支撑，产业支撑是它的原则，要认真做好产城联动。还有一个绿色低碳问题，笔者今年做了一个研究，关于美丽城市的评估，首先要做到民生优先，这样来加快农民工的市民化的进程。其次，做到城乡一体，提升农民落户城镇的意愿，进城就当好市民，留在农村应该当职业农民，要培养职业农民。最后，要对城市文化内涵进行创新和集成。

值得一提的是，要积极稳妥推进新型城镇化，必须完善城镇化健康发展的体制机制。譬如，教育资源的公共化，义务教育阶段的农民工问题，要有个时间的区间，怎么来解决公办学校里面只能吸纳部分农民工的子女，财政补贴也应该把农民工的子女纳入进去，对农民工的子弟学校现在教师收入比较低。最近，江苏省刚刚讨论完，城市财政适当补贴民办外来务工子弟学校，通过财政转移支付，改善民工子弟学校的教学条件，同时增加教师收入。