王拓涵

随着我国改革向纵深发展，社会治理的重要性更为凸显。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，全面深化改革的总目标是完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。我们应该如何正确理解和准确把握这个总目标？从社会学的角度出发，我们应该如何看待党中央在创新社会体制的改革方案中，从“社会管理”到“社会治理”的变化？“社会治理”与“社会管理”这两个概念，在理念上有什么区别？社会治理涉及到的核心问题，以及在未来改革中会遇到的挑战和困难是什么？本刊记者就此采访了清华大学社会科学学院院长李强教授。

如何看待“治理”概念的提出

领导文萃：在全面深化改革的总目标的概括中，“推进国家治理体系和治理能力现代化”是第一次提出的。我们该如何理解，它的内涵是什么？

李强：通读十八届三中全会《决定》全文，可以看到有很多全新的理念，这些理念所反映出的改革力度之大、范围之广都是空前的。 这次改革的总目标中使用了“国家治理体系和治理能力的现代化”这样的表述，其实是表达了关于深化改革的基本原则。可以说，在我们历来的政府改革的文件中，“推进国家治理体系和治理能力的现代化”的表述还是第一次出现。

中国经过三十多年的经济体制改革，国家在经济建设方面取得了重大成果。中央提出了经济体制、政治体制、社会体制、思想文化体制、生态体制“五位一体”的观点。蕴含这种思想的改革方案已经大大超越了以往单纯的经济体制改革思路。这次改革将总目标概括为“国家治理体系和治理能力的现代化”，足见这是一个全方位的改革方案。尤其在理念上，提出了“国家治理体系”这样的新概念。

“国家治理体系”的概念，可以说是与国家、政府密切联系在一起的。可以看出，这个改革的《决定》已经不再是一个单纯的经济体制改革的问题，虽然经济仍然在整个改革中占据很重要的位置。但通读《决定》全文，我们可以发现，本次改革还讲到了经济、政治、社会、文化、生态所有方面。从这个意义上说，当提出“国家治理体系”这个概念的时候，这已经是一个全方位的、总体性改革方案了。

“国家治理体系”这个表述包涵了一个很重要的概念：“治理”。学术界、理论界对“治理”的理解是有共识的。从全球的角度来看，“治理”是一个现代文明体系的新概念。与传统的“管理”相比，“治理”概念更加强调多元参与，它不是一个简单的、单方面的控制概念，而是一个多方参与的“互动”的概念。这一点是治理最突出的涵义。

总目标中还使用了“现代化”这个概念。过去我们对“现代化”意义的理解是比较狭隘的，比如过去，国家提出建设“四个现代化”，包括工业、农业、国防、科技。这就是说，我们过去并没有意识到“现代化”其实应该是一个全方位的概念。随着改革开放以来，经济的快速增长，我们愈发地意识到，包括政治、经济、文化、社会、生态等在内的诸多体制都面临着进入到现代化体系中来的任务。总目标的描述强调了市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、文明生态五位一体。

如何理解从“治理”到“管理”

的变化

领导文萃：在创新社会治理体制的改革方案中，“社会治理”取代了我们过去的“社会管理”，如何理解从“治理”到“管理”这种变化？

李强：首先，我们要来回顾一下以前我们提出的“社会管理创新”这个概念。在2004年党的十六届四中全会的文件中“社会管理创新”第一次出现。那时党中央提出了两个新概念，一个是“社会建设”，一个是“社会管理创新”，后来的十七大报告、十八大报告一直是延用这个概念，而这一次，《决定》的总原则提出了“国家治理”的概念。“国家治理”的概念是五位一体的改革思想，那么这个“五位一体”体现在社会方面，当然也就是从“社会管理”到“社会治理”的重要变化。我觉得，首先必须承认，“社会管理”的概念从2004年起一直延续到十八大，也是很有创意的。因为在此之前党中央没有提出社会建设思想，可以说，正是通过2004年到现在这样长一段时间的经验总结，党中央进一步提出了社会治理，把管理概念变成了治理概念，可以说，这是在理念上又往前推进了一步。

那么，这个“治理”和“管理”有什么不同？我觉得，这并不是一个简单的词义的区别，不是查《新华词典》或《辞海》就能看到的区别。从“管理”到“治理”的变化积累着从2004年一直到2013年社会建设方面的长时期的经验和教训，我们在处理社会建设和社会管理方面，碰到了一系列的问题和难题，在处理这些问题和难题的过程中，我们逐渐意识到了，用“治理”这个概念更能体现出创新社会体制的新意。

领导文萃：“社会管理”与“社会治理”在理念上有哪些区别？“社会治理”的特点是什么？

李强：“社会治理”在含义上确实与过去“社会管理”有很大区别。当我们讲到“管理”概念的时候，我们往往把它解释为包括管理者和被管理者，强调管理一方对被管理一方施加的力量，“社会管理”其实比较接近于我们社会学中“社会控制”的概念。社会控制从来都是指政府机关等政府力量，对整个社会体系的规范性活动，而治理在这一点上和管理产生了重大的区别。

第一个特点：治理概念更强调“双向互动”的过程。从“管理”变为“治理”其实是从“单向指令”变成“双向互动”的过程，这也是治理与管理的第一个重要区别。“社会管理”是党和政府出台各种法规，然后下级执行法规这样一个过程，也可以叫管理和控制的过程。而今天我们意识到，随着整个社会的发展和发达，基层社区、 广大人民群众，已经产生了强大的社会活力。如果我们简单拷贝原来的单向的控制性管理，会引发很多社会矛盾。比如在网络上就形成了管理者和被管理者之间的不协调，甚至是冲突的现象。最后往往演变为网络事件。而治理过程既包括从上到下，也包括从下到上，是一个互动的过程。以网络为例，我们发现，其实广大的网民所提的意见也很有参考价值。现在政府决策上经常参考网民的意见。仅从网络这个例子就可以看出，我们从“单向管理”变“双向互动”了。从简单的从上到下变成了既有从上到下也有从下到上，实际上是一个互动的过程。互动是治理概念非常明确的特点，相对来说，管理是比较倾向于操纵的、控制的、管理和被管理的。

第二个特点，治理概念更加突出“参与”的要素。过去的参与多是政府动员式的。政府一方往往承担的任务过重，而对于参与社会建设的社会力量一方，没有做太细的深入的分析，比如究竟有哪些社会力量的参与。那么在治理的概念里面，强调的是多方参与的力量。强调多方力量的参与其实是尊重人民群众的主体地位的体现。我在以往分析社会管理和社会建设谁是主体的文章中提出过，如果把主体仅仅看作党和政府，这个是有问题的。因为社会建设和社会管理其实是千百万老百姓自身的事情。从党的理论上看，从来都讲的是人民群众是社会的主人。我们应该强调人民群众是主人翁，强调他们的主体地位。而党和政府其实更多的是一个服务性质的作用。这样治理概念就把多方参与这件事情讲清楚了。在多方参与中，究竟谁是主体谁不是主体呢？我觉得，用治理的概念来分析，在参与的过程中，大家是平等的、是共治的。

所以，我觉得社会治理的概念在这一点上是理论上的很大突破，过去我们始终没有想清楚谁是主体的问题。我们讲政府起主导作用、指令性作用，这都没有问题。但是多方参与的思想，包括了党、政府、社区、居委会、老百姓，城乡的广大人民群众。马克思主义原理历来强调，人民群众是社会的主体、是历史的创造者、是社会变革的决定力量。所以从这一点上看，治理将多方参与的涵义做了很正确的定位。

第三个特点是：治理概念实际上强调的是“合作、协商、伙伴的关系”。我们过去用社会管理的概念，突出的是“管”，管理更多地强调管理者与被管理者的关系，管理的过程很难说是合作和协商的过程，因为管理更多的是发指令和控制的过程，所以管理者与被管理者之间并不是一种伙伴关系。而治理的概念不是一个简单的统治和管理，治理更多强调的是合作，合作的特点比参与的特点更往前进了一步。也就是说，在互动的过程中有合作也有协商，可以说更多的是一个民主的过程。我们的社会变化太大，恐怕很多事情都需要通过民主协商的办法来解决，这里面就包括了一个广泛征求意见的过程，所以我们强调合作者他们之间的平等关系，这是治理第三个特点。

第四个特点是：治理概念是对传统的“官本位”思路的突破。中国社会有几千年的封建主义传统，虽然君主制在上个世纪已被破除，但是实际上君主制对今天的文化影响还是很大的。迄今为止，中国社会破除官本位的任务依然非常艰巨。官本位在处理社会问题方面有一个大弊病，就是如果我们是官本位的思路，那必然不是民本位，这就导致在遇到社会问题的处理上不能很好地处理政府和社会关系。而政府和社会的关系正是治理的概念要解决的核心问题，在处理政府与社会关系时，治理的思路是民本位的思路，而不再是官本位的思路了。治理从理论上来说，是强调民本位，因为毕竟十三亿中国人是最广大的社会力量的来源。我们强调民本位其实是尊重广大人民群众的主体地位。从这个意义上说，治理的提出也是对于传统的“官本位”思想的一个突破。

第五个特点：治理概念在全球视野中是一个现代化的概念。治理的概念从方法上看实际上是一个现代理念。在学术界，对此已经有了一定的共识。从国际上看，治理和“善治”的概念越来越流行起来了，这也反映出全世界的一个总体趋势。这个总趋势就是指在社会建设中使用现代文明的理念、文明的方式、文明的手段来处理社会事务、解决社会问题。所以，治理反映的是一个比较文明的理念，尤其突出的是“法治”的思想。治理本意是强调有立法的、依法的，通过法治解决问题的过程，它强调一切事务运行过程不是少数人在操纵，而是尊重多数人的意愿和选择。在治理的观念里面比较强调公开性，比较强调透明的原则。

领导文萃：在全面理解了“社会治理”概念的内涵和特点之后，我们想知道，“创新社会治理体制”与过去的“社会管理创新”有怎样的内在联系？这其中的理论演进过程又是怎样的？

李强：我们是在社会这个层面来分析管理与治理的区别。可以说，一直到党的十八大报告，文件都还是在使用社会管理的概念。这次三中全会是第一次提出社会治理。这样的变化并不是对过去社会管理的否定。实际上，通过这么多年的实践探索，正反两方面经验教训的总结、吸取，社会治理的表述方式对于社会管理而言是一个完善和提升。但这并不等于我们在否定过去，并不是说管理的概念就是错的。党和政府在2004年提出社会管理之后开始实践社会管理创新，这个改革的实践到现在已经有九年的时间，那么我们现在的新提法实际上是政府在总结和完善以往这一段时间经验的基础上，提出了新的社会治理的理念。

在理论的演进过程中，曾经有过从“四句话”到“五句话”的变化。2004年党和政府最早提出了社会建设和社会管理创新。在当时，这同样是一个全新的改革探索。在十八大之前，党中央曾经开过一系列社会管理创新的会议，那时候就形成了四句话，内容是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，到党的十八大又加上了第五句话“法治保障”。这五句话就是往前走了一步，加上了法治保障的内容。法治保障的强调，其实意味着未来对于社会问题的解决都要纳入法治的范围，这样的思路是在把法治的理念更完善和系统化。本次改革方案，没有再使用过去的说法，四句话、第五句话都没有使用。但这并不是说现在和过去就不一样了，如果比较起两者的区别来，就是过去没有太强调人民群众的主体地位，互动、参与、透明的现代化方法，这在整个理念上有了很大的前进，这些都是理论发展的过程。

“创新社会治理体制”的

五大创新之处

领导文萃：从您所说的思路出发，您认为创新社会治理体制将从哪些方面入手？创新包括什么具体内容？

李强：我们在文件里可以看到，这次创新社会治理体制改革的内容强调了“政府治理”、“社会自我调节”、“居民自治”、“良性互动”这些概念。像这些概念在以前的改革方案中并没有出现过，所以，我们可以从以下几个方面来讨论本次创新社会治理体制改革的创新之处。

第一，在创新社会治理体制中，对“政府、社会、居民”三方力量的强调。这次改革实际上是在讲三方力量及它们之间的关系，三方是指政府、社会和居民。传统上我们强调政府的主导作用，因为中国自古以来就有一个很强大的政府。但是这次使用了“社会自我调节”的概念，这是一个很大的进步。这和整个文件的总体性理念是一致的。对于一个社会而言，并不是政府干预得越多越好，政府管得越多越好。过去我们总认为政府在社会建设中要对社会进行管控，要增加各种规则和法规，要进行各种审批程序，这是过去的思路。但是现在不同了，这次改革提出的“社会自我调节”概念的背后意味着对社会有了新的理解，即认为社会具有很强的社会自愈能力。在社会转型过程中，社会矛盾和社会问题无数，处理这些问题的一个办法就是使用政府干预的手段，但是实践的经验证明，政府干预多了反而产生负面的结果。

举个例子来解释社会自我调节能力。好比一个人得了感冒，是不是非要用抗菌素就好呢？我们最后发现，用了很多治疗方法，最后还不如多喝水、多休息好得快。一个社会实际上就像一个人，人的身体很大程度上具有很强的自我抵抗力。从政府的角度出发，政府一定要相信社会的力量，就跟这次改革中提到要相信市场的力量一样，社会也同样有很强的自我调节能力。我们最近的群体事件比较多，通过这些群体事件可以看出，其实政府经常是反应过度的，动不动就动用特警和武警，这样其实是损害政府形象的干预方法。

刚才提到了来自三方面的力量，政府的、社会的、还有居民的力量。这次文件里还有一点就是比较强调居民自治的概念。我们知道，在我们国家的政治体制上，一直是承认居民自治的，我们的居民委员会其实是居民自治的组织。我们的村委会其实是村民自治组织。前面我们认可了社会有自我调节的能力，换句话说，自治不是一句假话和空话。过去所有的居委会都是在完成街道指令，而所有的村支部，他们都是在完成乡里的指派任务。在这一点上就需要创新。在今天的新形势下，我们应该探索居民自治的多种方式和模式。其实在今天，居民自治已经有了很多的成功范例。比如江苏的华西村、河南的刘庄、北京的蔡家洼，都是实现了一种自下而上的自治模式，我们在基层调研中也发现了很多新的居民自治模式，这些都属于创新社会治理体制。

第二，激发社会组织活力。社会学的研究表明，对于一个社会的良性运行而言，有组织比没组织好。社会学家达伦多夫在研究社会冲突时便提出，“组织”可以避免出现很多暴力行为和突发性的事件，因为组织是有一定的规范和管理的。创新社会治理体制的第二个重要的内容是“激发社会组织活力”。

如果翻阅以往的改革文件，我们可以发现，在凡是讲到社会组织的问题，一定会出现引导社会组织健康有序发展的表述。这次改革方案中没有重复使用过去的表述。这其中的原因其实是，我们过去并不相信社会组织，总是认为社会组织“不良性、不健康、没秩序”，总是把社会组织看作是一种异己的力量。所以这次的“激发社会组织活力”的提法在这一点还是很有创意的。换句话说，现在我们不但不害怕社会组织，而且还希望它们能有更大的活力、发挥更大的作用。这其中变化的核心原因是对政府和社会到底是什么关系有了更深刻的理解。过去政府是比较担心社会力量的，尤其担心这个社会力量如果被培育起来以后，会不听从政府的领导进而成为异己的力量。其实我们应该承认，在我们社会主义国家里，广大人民群众所参与的这些社会组织，他们的基本动机和目标是善意的。

这次会议在强调激发社会组织活力的时候，有一句话讲得很到位，就是“限期实现行业协会、商会与行政机关真正脱钩”，这个含义就是，过去我们的社会组织往往是官方的或半官方的，没有真正跟广大人民群众接轨。大量的现象是我们的某一个领导同志退休之后，挂在某一个行业协会或商会，组织活动的范围基本是部分官员和少数群体。这次改革文件就明确强调，所有的社会组织都不要再挂靠在政府名下。挂靠政府的本质是官本位的思路。表面上说是社会组织，是老百姓发挥作用，最后其实是少数人，像退休干部的养老机构一样，没有真正能发挥基层老百姓的作用。这个应该承认是在基层社会组织方面的一个很重要的新的举措。

第三，更加强调法治保障的基本原则。在社会治理方面，如果我们问及究竟什么是最终和最基本的原则，我认为，其实还是法治。今天当我们讲到社会方面的问题时，我们应该明确地了解社会群体的多元性，社会是由千百万老百姓组成的。当改革碰到了很大的利益变迁，就常常会出现各种利益群体的矛盾和冲突，这样整个社会方面的问题就凸显出来。针对这些问题，政府过去曾经出台过一些制度，比如说信访制度等。但是我们发现，如果这些制度最后不能纳入到法治的轨道上来，反而不利于问题的解决。比如，有些“上访户”最后就形成了老上访户，而这些老上访户的问题就长期拖着不能解决。

这次改革提出了“终结制度”，建立涉法涉诉信访依法终结，实行把涉法涉诉信访都纳入到法治轨道来解决。从这一点上看，终结制度是对法治保障的进一步完善。其实，世界各国在处理社会矛盾和社会问题的时候，最终没有其他选择，就只有法律的途径。当然，法律也有缺点，因为法律更多的是强调程序公正，强调依法申诉的程序。但是实际上，现代社会和现代国家的治理，都认为法治是唯一的出路和途径，因为法治的对立面就是人治。虽然我们要强调人性和尊重多方利益，但是最终人治并不是把问题解决的最终办法。法律是必须有终审的，它强调一个事物最终要遵从规则，不管是申诉方还是被诉方，最终法律都会给出一个裁决。所以法治的途径是解决社会问题的根本出路。应该说这次从制度上对法治保障的强调还是比较突出的。

第四，创新有效预防和化解社会矛盾体制。近年来，各种群体性事件的数量激增。这些问题我们过去也有一些处理方式，但从机制上来说，我们还没有一个很好的预防和化解这些社会矛盾的有效机制。所以这次提出要创新有效的预防和化解社会矛盾的机制。我认为，这个机制很大程度上应该创建于基层。因为实际上大量的矛盾都来自于基层，当矛盾反映到中央的时候，其实已经酝酿得很大了。很多事情完全可以在最初环节解决。我们以厦门陈水总爆炸案来分析。陈水总提出的问题并不十分复杂，他认为自己已经到了60岁，政府应该给他退休金。但是基层的工作人员认为他在户籍上登记的是59岁。陈认为登记在他当年上山下乡的过程中出现了错误。我们暂且不分析他究竟多少岁，问题是，我们确实有这样的质疑：如果基层工作者更负责任一些，态度更好一些，认真地负起责任，翻查他的个人档案，那么爆炸案也不是绝对不可避免的。最近很多这种类似的事件，甚至像校园杀人案、残害儿童案等等。这一系列的大案件起因都来自基层。所以，基层人员应该多一些关心他人的精神，对工作负起责任。所以，这次强调这个预防和化解社会矛盾的机制很大程度上是要完成各种基层工作的建设，其中也包括物业、社区、居委会、村委会各种基层组织。

第五，体制的综合性，强调健全公共安全体系。这次在文件里强调体制创新的时候还特别把安全归纳了一个方面。这个安全问题涉及的领域特别广泛。在讲安全问题的时候，头一个就讲到了食品安全的问题。可见，食品安全这件事确实和我们的社会治理之间有密切的关系。我认为食品安全这件事是多元和复杂的，因为食品从小农生产到流向市场最后到每一位消费者手中，这之间涉及到的环节非常复杂繁多。