人民检察院司法警察制度探析

2014-04-26张海军

学理论·中 2013年12期

关键词：司法警察完善路径人民检察院

张海军

摘要：人民检察院司法警察制度经过三十年来的发展，“四化”特征明显，但其在法制建设、性质定位、管理制度、后勤保障等方面又存在不足的一面，从立法入手对其相关机制进行完善，有助于该制度的发展。

关键词：人民检察院；司法警察；完善路径

中图分类号：D916.3 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）35-0130-02

一、现状分析

（一）法律脸谱的清晰化

《中华人民共和国人民警察法》将人民检察院的司法警察确定为人民警察的序列内，使司法警察成为法定的警种之一。《人民检察院组织法》又规定，各级人民检察院可以设立司法警察。人民检察院的司法警察进入法律调整范围内。

为推动司法警察行政的科学化，最高人民检察院分别于1996年颁发了《人民检察院司法警察暂行条例》，于2001年颁发《人民检察院司法警察执行职务规则》（试行），以规范性文件的形式，细化了《人民检察院组织法》关于司法警察的规定，通过明确人民检察院司法警察的性质、职权及履职方式、组织活动原则等内容，在人民检察院系统内，初步建立了司法警察制度，人民检察院司法警察的法律脸谱变得清晰化。

（二）法警职责法定化

司法警察在人民检察院系统内，承担着特殊的检察保障职责，在职权行使上更具有特殊性。从1979年至今的三十余年时间里，最高人民检察院颁布了一系列的规范司法警察执法行为的规范性法律文件；1996年8月14日公布实施的《人民检察院司法警察暂行条例》，将司法警察的职权罗列为八项，并规定各项职权运行程序予以规范，首次以较高法律位阶的法律规范对司法警察职权进行界定，使司法警察的职权有法可依；2001年6月18日颁布的《人民检察院司法警察执行职务规则（试行）》，将司法警察的职责定位九项，并且将相应的职责在操作层面上进行细化规定，以规范新时期司法警察工作。

上述工作，推动了法警职责的法定化，并为其科学发展，奠定了法制基础。

（三）法警工作流程规范化

1.在司法警察执行职务的过程中，《执行警务令》的签发是前置条件，重大警务活动的《执行警务令》由分管检察长签发，司法警察在执行职务时，须出示警官证，司法警察须规范着装，佩戴警衔标准、臂章、警号。进而确保了司法警察的法律主体资格问题。

2.履行职责的程序细化，以便确保程序合法。严格规范执行司法警务的程序，《人民检察院司法警察执行职务规则（试行）》将司法警务的九项职责都进行细化，从操作层面上对各项职责的程序都进行详细的规定。

3.办案场所得到规范化建设。各级人民检察院先后划定警务办案区，各级人民检察院加强自侦案件办案场所的标准化建设，并将其作为一项考评指标，办案场所的标准化建设，使得司法警察规范执法水平大幅度提升。

（四）法警行政的专业化

1.省级检察院、分市级检察院及机构单列市的县级检察院的司法警察实行编队管理。有限警力“三统一”原则，即统一协调、统一使用、统一管理；实行严格的派警手续，法警工作中贯彻非经批准不得随意调动警力原则；实行科学调配警力，实行跨区域警务协作，整体联动。

2.在办案责任制方面。将司法警察与检察官、书记员分类管理，条线清晰，明确责任主体，实施责任追究制，保证办案安全；严格枪、械具管理制度，在枪、械具的安全管理上，严格领用、借还手续，安全保管、正确使用等机制。

3.在信息流通机制方面。健全了层级流动、请示汇报机制，以便在发生重大警务事件，做到上下联动，有效控制，以应对工作中的突发性危机现象。

4.确立严格的人员准入、警衔审批制度。在人员准入上，以考试方法录用司法警察；在准入上条件上，有的地方开始尝试以研究生、获得司法资格是准入的条件，改善队伍学历结构；在警衔审批上，确定省级法警部门负责具体的警衔评定、调整、审查工作职责。严格按照审批权限、时限、程序、条件逐级审核。

二、困境分析

（一）法制困境

根据《中华人民共和国枪支管理法》，人民检察院的法警有可以配备公务用枪和必要时有使用枪支的权力。但如何行使该项权力，没有明确规定。《中华人民共和国刑事诉讼法》及相关规范性法律文件中，法警可以套用“执行人员”的概念，从另一个侧面反映出司法警察拥有间接的刑事执行权。

在行政法规中，仅《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》就人民检察院系统的法警使用警械和武器的情况给予规定。而最高人民检察院所颁布的相关解释，仅在个别条文中规定了司法警察在维护检察工作秩序活动中的部分职能，却并没有明确司法警察的具体权能如何行使的现实问题。

然而问题在于，《人民检察院司法警察暂行条例》、《人民检察院司法警察执行职务规则（试行）》，严格上说与立法精神是相悖的，它不是准用性规则，也不是司法解释。从法理上来讲，援用此规则进行执法，是与《中华人民共和国人民警察法》第18条的规定相背离的。

（二）角色模糊困境

《人民检察院组织法》规定，各级人民检察院根据需要，可以设司法警察。此规定，使人民检察院司法警察面临生存危机，长期陷入可有可无的“存废”之争。法警本身不仅具有维护检察秩序的工具性价值，更具有保护人权的理性价值，这是对法警的价值的认识深化问题。这不仅将影响司法警察法在我国法律体系中所处部门法的角色定位，还直接影响到法警的法律主体资格的确问题定，而这个问题只有交予立法中予以解决。

《条例》规定，人民检察院司法警察参与检察活动，作为“参与”，在司法警察工作中，如何科学地对法警的角色界定，如何与其他检察人员在职能上予以区分，相关规范性文件中都得不到明确答复，导致在法警在工作中，主动积极性缺乏，被动型特征明显，与检察员协调配合失调。司法警察扮演着“勤务队”角色，失去原有的价值意义。

（三）警察行政困境

在警力资源的配备上，司法警察队伍流动性差，整体年龄结构偏大，结构老化问题严重。8%与10%的警力比没有落实到位。既定警察服务年限与实践情况不相符的问题突出，如超龄现象普遍存在。

培训机制不健全，由于检察工作时间上的不特定性，使得司法警察的用警和训警之间存着冲突，正规化的司法警察的警务训练还无法做到制度化，法警训练工作得不到保证，导致司法警察技能提升受限。

警衔管理上，司法警察警衔管理过程中，还存在着法警警衔过低现象，法警的警衔管理的制度化、规范化还有待于进一步落实，此为法警职业化进程的困境之一。

（四）警务保障困境

为提高司法警察装备配置和物质保障，近年来，最高人民检察院相继出台了多个规范性文件，这些规范性政策文件的背后，具有浓厚的自主性特征，鉴于体制局限，地方政府的参与度不够，警务保障困难重重。

目前，在法警的经费保障及装备配置上，主要做法通过本机关自身办公经费进行解决。政法机关财政实行分级保障制，随着司法成本的上升，政法机关经费不足已是普遍现象。加之区域经济发展不平衡性，在经济欠发达地区，如西部地区，法警的装备配置和物质保障落后，极大地影响法警的价值实现问题。

三、路径

（一）制定《人民检察院司法警察法》，完善人民检察机关司法警察的法律体系

1.由全国人大进行立法，制定一部《人民检察院司法警察法》，以规范人民检察院司法警察的行为。该法是调整法警工作的基本法，从法律层面明确法警的职责、组织和获得原则等内容。

2.通过修改或增加相关法律规定，厘清法警职权内涵。通过制定法的方式，赋予法警的行政警告权、罚款权和行政拘留权等处罚权等，并增强这些应适用性。

3.适时清理有关司法警察的司法解释，以《人民检察院司法警察法》为基础，制度进一步的配套规则，将司法警察的职责进一步细化，使其具有可操作性。