雷寒冰　陈晓卫

摘 要：城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程，我国的城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。我国城镇化发展的对策建议：提高规划水平，绿色发展城镇化；提高农民素质；完善制度。

关键词：城镇化；问题；对策

中图分类号：C911 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）35-0051-02

美国著名学者约瑟夫·斯蒂格利茨认为，影响21世纪人类发展的最重大的两个主题将是：美国的高科技与中国的城镇化。据联合国数据预测，2020年中国城镇化率将达到53.2%，城市人口超过7.5亿，中国城镇化的快速扩张对全世界的城镇化进程有巨大的推动作用。因此，对于我国城镇化的研究，具有很强的现实意义。

一、我国城镇化的现状特征分析

（一）农民工是推动我国城镇化进程的主要力量

流动到外地就业的农民工是我国城镇化的主要力量，农民工进城的人数不断增加对于北京以及沿海各省市（如浙江、广东、天津、上海等）的城镇化率提高起很大作用，农民工对以上地区城镇化的贡献率分别为27.9%、30.7%、18.6%、24.4%、24.7%。而内地各省城镇化率的提高，很大一部分原因来自农民工离乡的不断增加，湖南、四川、河南、安徽和农民工对城镇化的贡献率分别为16.6%、9.5%、10.6%和13.3%。

我国的城镇化进程不是以完成农村人口向城镇的定居或者落户迁徙为特征，而是以流动就业为主要形式。虽然我国统计城镇人口为5.9亿，但其中包括1.6亿是农业户籍人口，占到了城镇人口的27%。农民工进入城市仍然是以青壮年劳动力转移为主，而不是全家迁移定居城市。流动就业的农民工虽然被统计为城镇人口，但其家人没有成为城镇人口，举家迁徙的农村人口只占20%左右。

（二）我国城镇化进程中城镇发展的作用巨大

改革开放以来，随着经济发展水平的提高和城镇化进程的推进，我国城镇体系和结构产生较大变化，如表1所示。

城镇人口占总人口比重达到52.57%，各类城市和小城镇都对转移农村劳动力做出了贡献。

（三）我国城镇化还大有潜力可挖

国际上城镇化的一般规律是当城镇化率达到30%以后城镇化开始加速，30%-70%区间为加速发展期，达到70%后趋于平稳。所以，我国的城镇化还处在加速发展时期。我国2012年城镇化率为52.57%，处在城镇化加速发展期的后半期，城镇化的快速发展还会持续很长一段时间。

城镇化的基础设施建设还有较大的潜力。2010年发布的《中小城市绿皮书》推测，到2030年我国城镇化率将达到65%左右，这意味着有3亿农村人口进入城镇工作生活，预计社会保障和市政公共设施支出共计将超过三十万亿元，因此未来我国还需要保持一定规模的城镇基础设施投资建设，对于经济发展有长久的促进作用。

二、我国城镇化进程中所存在的障碍与问题

（一）人多地少、起步晚、农民劳动力素质偏低

我国是世界人口大国，截至2011年底，我国人口已达13.47亿，相对于其他世界发达国家，我国的城镇化面临着人多地少，难以迁徙的问题。我国城市建成区面积增长速度远高于同时期的城市人口增长速度，一些城市的房屋空置率居高不下，没有充分实现城镇吸纳人口的功能，反而进一步加剧了中国土地紧张的矛盾。我国城镇化进程起步也较晚：1978-1984年才处于城镇化恢复发展阶段，直至1992年才进入城镇化加速发展阶段。

我国农民普遍存在劳动素质偏低的问题，主要体现为思想素质不高。大多数农村劳动力缺乏先进的商品意识和经营观念，满足于小农经济，主要是由于长期自然经济的影响。文化素质不高。据全国第六次人口普查数据，在我国农村人口中文盲占20%，小学学历占40%，初中学历占29.5%，高中占10%，大专以上学历仅占0.4%，人力资源文化素质不高的现状难以适应知识经济时代对劳动力素质的要求。科技素质不高。目前，我国农村劳动力中95%以上的人基本上仍属于体力型和传统经验型农民，近80%的劳动力没有特别技能。受过职业技术教育和培训的农村劳动力不到四分之一。经营管理素质不高。农村从事种植业的农民多半停留在传统耕作水平上，生产方式简单，经营管理粗放。而从事乡镇企业、交通运输、商业服务等第二、第三产业的农民，虽然他们的经营管理素质比种植业的农民要高，但绝大多数人的经营管理还不是主动自觉的行为，还带有一定程度的盲目性。身体素质不高。大部分农民的平均生活基本上是只能解决温饱问题，还谈不上讲求食物构成和食物营养，因而身体素质较差。劳动生产率低。中国农业劳动生产率大大低于欧盟和拉丁美洲国家的水平。

（二）城乡二元分割仍在，存在伪城镇化

地方的经济社会发展和城镇化规划还比较落后，受到长期形成的城乡二元分割的治理思路、政策体系和管理体制的严重影响。未能充分准确地认识到城镇化进入加速期政府职能需要做出调整，因而未能很好地从现阶段经济和社会发展水平的基本状况出发，努力去减小城乡之间在就业、教育、医疗、福利、保险等各个领域存在的制度和政策的不公平，为农村劳动力向城镇转移创造良好的就业环境和生存条件，导致我国存在着严重的伪城镇化。例如以户籍为分界的城乡分割的社会管理制度，使得大量的农民工虽然居住在城市并被计算为城市人口，但并没有享受到同等的城市各类公共服务，社会保障程度很低。新进城农民工面临着就业难、子女入托就学难等困扰。

（三）规划不完善，环境污染重，政策不完善

1.规划制定不完善、科学性不够、执行不力

城镇规划体系存在部门分割、城乡分割等严重问题，因而很不完善。首先，城镇发展规划不能很好地与国土空间规划、城镇体系规划、土地利用规划衔接与协调。其次，由于城乡规划体制分割，许多城市的城乡接合部无人规划管理，建设混乱不堪，造成不能忽视的“城市郊区病”。第三，城镇体系规划滞后，使得区域城镇空间布局混乱和城市无序竞争的现象产生。

规划编制没有从科学和实际出发，未能统筹空间布局、产业支撑和资源合理配置，科学性和前瞻性不够，影响了对资源的合理利用；有些规划的编制不顾资源、环境、经济的承受能力和群众的实际需要，盲目模仿和攀比。

规划的权威性和强制性没有得到应有的保证。由于体制不健全，配套法规不完善，缺乏有效的监督机制和问责机制，缺乏人大等立法机构对规划编制的监督和公众的参与，修改规划的成本过低，修编和调整程序也不规范，因而规划的执行力较差。

2.城镇承载力不强、对工业化的错误认识导致生态环境被污染

我国城市土地利用率不高，大多数城市的密度偏低。据国土资源部测算，我国城市的平均容积率仅为0.33，而发达国家城市的容积率一般都在2.0以上。城市功能不完善、不匹配。反映在城市基础设施的发展与土地利用的规划、发展脱节；就业聚集地与居住区相距太远；一些城市的基础设施建设如地下管道网、环境治理、道路交通等无法满足群众需求，城市综合防灾系统和城市公共设施的应急抢险机制建设严重滞后。很多地方政府，无视周围的环境，以破坏环境为代价，盲目地发展城镇工业，换取城镇的高速发展和漂亮的GDP数据，大量的绿地和水资源遭到不同程度的破坏。

3.相关制度不完善

作为城市财政的来源，税收占有重要地位。但目前各城市的税收结构不太合理。我国城市收入主要来源于增值税、营业税以及土地使用权出让收益。这种税种结构鼓励城市招商引资，做大经济总量，却不鼓励吸收外来居民。现有的土地制度约束了农村人口向城市的自由流动。土地处置权的不完整和户籍管理制度限制了人口的正常流动。

三、政策建议

新时期中国城镇化的发展需要综合考虑经济转型、社会转型与制度转型三方面，立足于中国国情，构建中国城镇化的总体战略，建立相应的制度政策框架，重点在于解决农民工市民化问题以及城镇体系的优化布局问题，难点是对城市行政体制及其配套的户籍制度、土地制度、社会保障制度等关键领域进行制度创新，制订与贯彻相应的新政策。借鉴一些国外发达国家的城镇化经验，再结合我国的国情来进行因地制宜的选择应用，具体建议如下。

（一）提高规划水平，绿色发展城镇化

以牺牲环境来发展工业化和提高GDP，显然不具有科学性，也不符合可持续发展的理念，绿色发展才是发展我国城镇化建设的正确之路。实现绿色发展必须把握三个因素：一是政府的引导；二是市场的作用，三是正确的消费观念。我国城镇化建设可以汲取发达国家的经验教训，避免重复发达国家高排放高污染的发展方式。优化城镇布局，调整乡镇企业结构，在大力推动城镇化的同时，做到绿色建设，即不破坏、不污染环境，不浪费、不滥用资源，从而和谐、稳定、快速发展我国城镇化建设。

（二）提高农民素质

充分发挥政府的主体作用，在农村教育经费上，加大政府的投入规模，重视农村文化教育，提高农民知识水平、文化水平、素质水平，使其能更快地适应城镇化生活。根据农村劳动力素质现状，分析成因，采取有力措施，大力培养有文化、懂技术、会经营的新农民，从根本上全面提高农村劳动力素质，把农村巨大人口压力转化为人力资源优势，转化为持续推动社会主义城镇化建设的根本力量。

（三）完善制度，根治问题

强化土地资源管理制度，保障农民工的基本权益，为失地农民提供可持续性的生计保障，减小激化社会矛盾的可能性。通过户籍制度改革，将城市户籍所对应的公共服务覆盖到来自农村的流动人口，在吸引更多的农村人口入城的同时遏制劳动力成本过快的上涨。进一步明确城镇化发展的导向，重申我国城镇化发展对于解决城乡协调发展、推动农村富余劳动力转移、调整产业结构和就业结构、引导城镇合理布局健康发展的重大意义。要求各级政府按照科学发展观的要求，通过改革和科学规划的办法，逐步解决城镇化发展进程中面临的具体问题。

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