李晓雪 梁 毅

（中国药科大学医药发展研究中心，江苏南京210009）

0 引言

化学原料药在我国医药制品出口额中所占比重最大，大宗化学原料药更是我国医药出口的主力军。我国《医药工业“十二五”发展规划》中提到，我国医药出口持续快速增长，2010年，出口总额达到397亿美元，“十一五”期间年均增长23.5%。我国作为世界最大化学原料药出口国的地位得到进一步巩固。而在未来几年，随着专利药的到期及仿制药市场的繁荣，将拉动仿制原料药的需求，这将成为我国原料药出口的机遇。

中国医药保健品进出口商会相关数据显示，目前我国出口到欧盟的原料药数量约占医药商品年出口量的25%左右，欧盟是我国原料药贸易的主要市场之一，可以说欧盟出口政策情况的变化对我国医药出口影响是比较大的。为防止假药流入正规销售渠道，近年来，欧盟不断提高药品的进口门槛。2011年，欧盟对2001年的药品管理法（2001/83/EU号指令）进行了较大修改，并于当年6月8日颁布了第2011/62/EU号指令（以下简称62号令）。

1 欧盟2011/62/EU号指令的有关内容

62号令的核心内容主要涉及药品安全特性、药品流通管理规范（GDP）、网络销售、活性物质（原料药）和辅料4个方面。该指令自2013年7月2日起正式实施。欧盟相继颁布配套文件《人用药物活性物质生产监管框架评估实施办法》、《关于人用药物活性成分的GMP原则及指南授权法案》、《人用药物活性物质进口书面证明格式草案》。

1.1 62号令关于原料药的主要内容

62号令中最为核心的对中国影响最大的为加强对活性物质的监管。62号令加入的“条款46b”要求：

（1）成员国应采取适当的措施来确保在他们的领域内生产、进口和销售的活性物质，包括用于出口的活性物质，符合GMP和GDP要求。

（2）活性物质只有满足以下条件才可以被进口：

1）活性物质在符合GMP或至少等同于条款47第3段要求下生产；

2）活性物质有一份来自第3方出口国药监部门的官方书面证明，包括：适用于出口产品的生产企业的GMP至少等同于条款47第3段下的要求（即欧盟GMP要求）；对生产企业实施定期、严格、透明的GMP检查，包括定期检查和飞行检查，以确保对公众健康的保护水平至少等同于欧盟的标准；第3方出口国应及时向欧盟通报违反GMP的案例（即建立预警机制）。

（3）如果出口国在条款111b所列的清单上（国别豁免名单），此条款不适用。

（4）当生产企业生产的出口用的活性物质已被成员国之一检查，并且结果是符合条款47第3段规定的GMP指南和原则，此条款规定的要求可以被任何成员国在和委员会联系过的条件下，且不超过GMP证书有效期内弃用。

1.2 条款解读

能够获得豁免名单的国家，为已经和欧盟签订涵盖活性物质生产的医药产品GMP的互认协议的国家（MRA）、人用药物注册技术要求国际协调会成员国（ICH）或国际药品检查合作成员国（PIC/S）。因我国不在豁免国家名单范围内，所以要出具出口监管部门的书面证明，以此表明该进口商的药品生产符合欧盟要求的标准。

根据欧盟颁发的“62号令”和“进口人用药品活性物质的问答”可总结出以下不需出具书面证明的情况。

（1）不论是否获得欧盟GMP认证，自2013年7月2日起，活性物质在进入欧盟市场时都需要提供书面证明。但获得欧盟GMP认证的企业将享有一个例外，即欧盟指令在转换为成员国法规时有一个例外条件，为了保证成员国的药品可及性，成员国可以决定通过欧盟GMP且在证书有效期内的企业豁免，即该企业可省去出具出口国的书面证明。

（2）用于转口、兽药、以医疗器械类进入欧盟市场的产品的活性物质不需要提供书面证明。

（3）血液制品不需提供书面证明，但有药理学、免疫学、代谢作用活性的血液制品衍生物属于活性物质，需要提供书面证明。

（4）活性物质的起始原料、混有辅料的活性物质不需要提供书面证明。

（5）氯化钠、VC、蔗糖等产品由于更多是用于食品行业，可作为膳食补充剂出口，不需提供书面证明。

2 我国原料药出口欧盟现状

2011年，中国共有对欧化学原料药（活性物质）出口企业3833家，出口金额45亿美元，药用原料药出口企业2400家，出口金额37亿美元。据欧洲仿制药协会估计，欧盟75%的原料药来源于欧盟以外地区，其中约20%来自中国。据中国医药保健品进出口商会统计，2012年，我国医药企业共向欧洲药品质量管理局（EDQM）提交CEP申请173份，较2011年同比增长34.1%，有效证书总数达到393份。我国现有原料药生产企业中有400多个原料药产品获得国外的GMP认证，包括WHO、美国、欧盟、日本以及PIC/S组织成员等，有些企业的多个产品获得认证。另据估计，我国获得欧盟GMP认证的原料药企业有80多家，其中不少企业还因为定期检查中存在问题而被吊销了认证。

3 62号令对我国的影响

3.1 政府方面

一方面，此次欧盟62号指令的实施加速了我国整治原料药生产经营的进程，对原料药出口欧盟出具证明文件也将从根本上净化国际贸易购销链条。某种程度上说，欧盟新指令也体现了对中国监管部门的药品监管和执行技术标准的认可。事实上，出具证明文件的本质是，欧盟试图通过国家信用手段净化欧盟市场，提高进口产品的安全性。这也就意味着要求我国的药监部门为企业的境外销售提供担保，相当于要为企业承担责任。所以从另一方面看，对于我国监管部门来说也带来了未来监管中亟待破解的难题。

3.1.1 基础概念的不同

国际上原料药是指具有生物活性的化学物质，即活性成分（AS）的概念，而不是我们通常所说的原料药（API）的概念，我国也还没有官方对此概念的定义。活性成分对应的产品范围比原料药对应的产品范围广泛。我国对于原料药生产有着较为严格的监管，但是对于有些具有生物活性的化学物质，即活性成分AS，由于生产没有按照原料药监管，总会出现质量等问题。

从海关统计数据来看，在我国活性物质出口结构中，有相当一部分是化工企业生产的，由于未按药品生产规范生产，其生产成本较低，质量难以保证，这类产品的出口不仅扰乱了出口市场秩序，同时也形成了安全隐患，被国外所诟病。国家药品监管部门也曾努力推进原料药企业GMP认证，但由于监管权限所限，化工企业未进行相关认证却生产原料药的情况仍大量存在。这部分产品在国际贸易中占据成本优势，对规范原料药出口造成一定冲击。未来国家药品监管部门可通过对该种情况不出具相关证明而限制其出口欧盟。

3.1.2 工作量增大

从出具书面证明的角度看，2011年，我国对欧出口原料报关批次约为76000单，涉及原料药品种达900多个，每个报关批次可能涉及多个品种，要求我国监管部门对所有原料药对欧出口企业根据欧盟GMP标准开展等效性监管，工作量是很大的。在这种情况下，监管部门只会对那些有药品生产许可证并通过国内新版GMP认证的企业出具书面证明，而那些在国内没有通过GMP认证的企业将面临出口欧盟国家受阻的境地。

3.1.3 监管要求更为严格

出口欧盟的原料药许多是通过转口贸易完成的，按欧盟要求伴随进口原料药的书面确认应由生产原料药的非欧盟国家颁发，即使该原料药是通过另一个非欧盟国家进口。因此，文件防伪，确认其唯一性显得特别重要。

3.2 企业方面

62号指令的实施，对于部分企业来说是机遇大于挑战，一些希望走向国际化、进军欧盟市场的企业，可以借此机会淘汰大量竞争力弱的对手。对相当一部分小企业，特别是连国内新版GMP认证都未通过的企业来说，出口欧盟市场的大门已经逐渐关闭。

尽管我国新版GMP标准与欧盟已经很接近，但由于我国企业的软件管理水平还未完全与国际接轨，加之员工的培训脱节，我国企业在接受外国政府机构和企业现场检查时往往出现这样和那样的问题。目前中国还尚未与欧盟签订GMP双边互认协议，即使通过中国新版GMP认证的企业也不一定能顺利通过欧盟的GMP现场检查。因此，“至少相当于欧盟GMP的标准”对通过中国新版GMP的企业又提出了更高的要求。

4 应对62号令的措施

4.1 提高技术含量附加值

原料药出口壁垒不断提高，对原料药传统发展方式的限制将会越来越多。高能耗、高污染、低附加值的原料药生产模式已经明显不可持续。企业应通过技术创新，减少能源和资源耗费，向化学原料药的产业链下游发展，提高出口商品的结构层次、技术含量和附加值。

4.2 严格实施GMP要求

随着美国、欧盟和日本三方在药品注册程序和法规上的相互协调，欧盟在进口的原料药注册中逐步接近美国FDA的偏重现场GMP检查的办法，今后有可能对每一家提出认证的生产厂家进行现场的GMP检查。因此，企业应在严格实施我国新版GMP基础上，积极靠拢国外GMP认证。此外，前文已经介绍在62号令中获得欧盟GMP认证的企业将享有一个例外，成员国可以决定通过欧盟GMP且在证书有效期内的企业豁免，即该企业可省去出具出口国的书面证明。

4.3 逐步走向国际技术互认

中国处于全球药品产业链的最前端，中国原料药管理关系到全球药品安全体系建设。然而中国与西方国家的药品管理体系差别很大，技术标准和GMP也缺少互认，如何协调中外药品管理法规体系是摆在中外药品管理机构面前的共同课题。我国监管部门应进一步完善药品监管体系和执行技术标准。在整体上与国际市场加强沟通，在未来逐步走向国际技术互认。

5 结语

药监部门对出口欧盟原料药出具证明文件措施的实施，将对我国原料药出口购销供应链进行全面梳理，使之最终走向透明，这对于监管部门和企业来说都是一个挑战。从长远来看，此举有利于净化我国原料药市场，增强我国原料药的国际竞争力。欧盟进口门槛不断提高实际上也促进中国企业自身的竞争力和议价能力的提高，原料药企业需要积极提高自身水平，在国内GMP认证的基础上，积极推进进入欧美市场的产品认证工作，满足国内市场对更高水平医药产品的需求，同时以质优物美、价格合理的优势开拓国际原料药市场，提高产品附加值和出口产品的档次水平。