张光闪

新加坡海关局反腐分析与启示
——以1950—1970年代反腐为视角

张光闪

上个世纪50年代，新加坡海关局腐败盛行：海关人员清关通常要收小费、受贿就可为货主减免税（率）和放行非法货物入关，甚至进口之外的其他方面也常有腐败发生。对此，海关局充分利用外部力量——贪污诉讼程序调查局来惩治腐败，还利用相关法律法规改革内部的奖惩制度和通过财产申报制度完善情报收集方式，并且减少海关官员的自由裁量权和通过各种方式加强监督以约束腐败行为。我们应该加强反腐机构的独立性，大量收集官员的信息，加强对公务员的监管和各种法律制度的建设来减少腐败。

新加坡海关局 海关人员 腐败 反腐 启示

一、1950—1970年代新加坡海关局的腐败状况

这里所说的新加坡海关局是新加坡海关和国产税务局的简称，自1910年作为“垄断局”产生以来，它的作用和组织结构经历了几次重大变化。最初，海关局主要是征收鸦片税和酒税，1959年独立后，它负责征收关税。尽管后来其职能几经变化，但主要还是执行海关税工作。海关局在实现其职能的过程中，经常会出现一些腐败现象。1950年，新加坡警察总长在他的年度报告中无奈地指出：“新加坡的各政府部门中都已贪腐盛行，公共部门和司法部门内部都存在着难以根治的腐败。”[1]新加坡海关局就是其公共部门的一个缩影，其腐败盛行有以下的表现：

（一）海关人员清关通常要收小费

清关指结关，也叫通关，是指进口货物、出口货物和转运货物进入一国海关关境或国境必须向海关申报、办理海关规定的各项手续、履行各项法规规定的义务。世界各地的海关都是贿赂滋长的肥沃土壤，在清关这一程序上，因为客户为了尽快地办理结关手续，不惜付出“速度钱”。

在上个世纪的50年代及之后的一段时间里，新加坡海关局也不例外。在清关时，海关人员动辄要收小费，即便是他们分内的事，却往往非要收取小费才给办理，否则，即使按程序办理，也会拖很长的时间。在这种情况下，申报人为了节约时间，给海关人员一些贿赂就成了家常便饭的事情，甚至在他们看来，这已经成了一个很正常的行为或者说是清关程序里包含的内容。另外，如果海关人员得到好处，他们还允许货主少报进口货物数量。例如，1976年，两名新加坡官员就是在清关时收受货主的贿赂，少报进口货物数量而被认定有罪的[2]。

（二）海关人员受贿而减免税（率）

海关局官员除了在办分内之事要收小费外，也还经常为货主提供份外的服务，且这种服务是不正常的和非法的。例如，客户会向海关官员行贿，让他以低税率征进口税。在海关检查员有一定的自行裁决权，而申报制度又不完善的情况下，他们就很容易地让客户能够通过行贿而获取有利于自己的低额关税；而且海关检查员也可能因没有收到贿款而以高额关税相威胁。1973年，一名新加坡海关官员被解雇，原因是他收取贿赂后对一批女用连裤袜免税放行。有时，合法应征税货物也因贿赂而走私到新加坡。例如，1974年，一名官员因收取小额贿赂，允许一船长取出保税货物而遭逮捕入狱。

（三）海关人员受贿而放行非法货物入关

在上个世纪的新加坡，海关局的腐败还涉及非法进口。通过贿赂，大量非法货物被海关官员放行入关。在清规戒律繁多的新加坡，色情电影、录像带以及各种黄色书刊，都能获取巨额收入；军火和炸药的利润也很高；贩卖麻醉剂和其他毒品的利润也相当丰厚，携带者甚至不惜冒生命危险闯关（贩毒要被判死刑）。1973年，一名官员因藏有MX片剂而被罚款。据查，这仅是他所受贿赂的一部分，而他却以此为条件，让一艘载满此种片剂的货船进入关内。如果这些片剂是麻醉品的话，该官员就会受到更重的惩罚。

（四）海关人员其他方面的腐败

海关人员的腐败主要表现在进口方面，但在其他方面仍然可以看到他们的腐败现象。他们有时因受贿而影响调查。当某一官员因在货物进口时收受货主贿赂被调查时，一些相关工作人员被访时因自己本身也有所受贿而不真实回答，因此影响调查。在1973年的一次不成功的诉讼中，当局指控一中级调查员向一位进口乳罩而未缴关税的贸易商索取贿赂，可在质证过程中却遇到了收集证据困难的麻烦。另外，非法酿酒者、鸦片烟馆经营者、无照经营酒精饮料的咖啡馆老板，为了逃避海关和国产税务局官员的检查都会心甘情愿的行贿。例如，1966年，一官员因收取鸦片馆老板的贿赂被判刑18个月。1972年，一官员因向无照出售酒精饮料商店老板索贿而被惩处[3]。

二、新加坡海关局清除腐败的措施

在不到半个世纪的时间里，新加坡在控制腐败方面就取得了巨大的成就，其海关局也采取了诸多举措来反对腐败。

（一）利用外部力量（贪污诉讼程序调查局）遏制腐败

为了控制腐败，新加坡在海关局之外设立了相当于香港廉政公署的“贪污诉讼程序调查局（CPIB）”。该局成立于上个世纪50年代初，早于香港廉政公署。1970年开始直属总理公署，局长由总统任命，独立行使职权，不受任何行政机关和个人干涉，调查范围包括政府各部门、法定机构、企业及社会机构的任何贪污腐败行为。该局的人员少，规模小，但拥有相当大的权限。该局检察官只需出示文件，就有权调查任何一位高级官员的存款、股票、购置、支出账、保险箱。新加坡自1952年建立贪污调查局到2012年，平均每年约受理1500件投诉，70年代贪污调查局调查处理了几位部长、次长，名声大振[4]。贪污调查局的高度权威性和雷厉风行的作风，塑造了新加坡对贪腐行为“零容忍”的形象。

（二）利用相关法规改革内部奖惩制度

在1962年，新加坡制定了管理海关局的特别法——《公共服务与海关官员章程》。政府可以迫使一位腐败官员辞职，但非经听证不得解雇之，然而部门可以通过行政处分来影响其提升。比如，海关官员因腐败行为轻微而被法院宣告无罪，但他仍有可能因违犯了海关局的规章而受到行政处分。处分包括减少养老金，剥夺养老金直至解雇，通常的做法是告知本人其提升将会受到限制。同时，不但贪污腐化者本人要受到惩罚，就是其顶头上司也将受到警告和处分。海关局规定：监督者要对其下级加倍警觉并严密监督，不可有丝毫松懈。另外，海关局还会采取另一些做法让那些因不法行为而失去工作的人付出巨大代价：将被解雇者的情况通告给公共或私营的可能雇主，使被解雇者难于谋到新职。另一方面，海关局却慷慨奖励长期供职的人员，并且认为，揭露腐败行为应当受到奖励：对拒收贿赂的低级官员，应当以奖金、表扬、晋升等方式给予奖励；高级官员通常不适合用物质奖励，可以通过宣传报道来满足他们的荣誉感。管理人员可以有充分权力给腐败者以行政制裁；文职人员可依据有关规定处理非法行为。

（三）利用财产申报制度完善情报收集方式

新加坡有严密的财产申报制度，海关局也一直保持着完善的申报制与责任制，在这方面，海关局有着自己的方式：对可能的腐败行为进行严密监视，甚至有非常具体的做法，这增加了这些行为被发现和惩罚的机会。比如，每天在开始正式工作之前，海关官员必须对他们的零用现金及个人所有物进行登记，这一办法便利了现场检查。如果某官员的所有物超过了登记数目，那么他就被认为是受了贿赂，交易的过程就不必查了。这项政策在控制入关时的“小恩小惠”方面非常有效。1978年，一官员因有一笔未申报的钱而被抓住，事情真相是该官员一直以“加快结关手续”为名，向汽车司机索取小额贿赂。

另外，海关局通过公众和商界两条渠道来收集情报。议会议员每周有一个“见面日”，牢骚满腹的公民可以在行政机构外宣泄不满，这有助于发现腐败。并且海关局还要求商界人士提供索贿的信息。

（四）通过各种方式加强监督以约束腐败行为

从专门的监督部门来看，新加坡审计局要检查政府每一部门的财务管理情况，向议会报告它所发现的问题（审计局官员主要是检查现有监控系统和程序的缺点并提出建议，它有点类似于香港防止贪污处的职能），然后，议会公共会计委员会对那些被发现污点的机构的官员进行质询。这一作法，使得政府各部门的工作更加谨慎、细致，也对海关局的反腐败起到了很好的作用。

海关局内部的自我监督也不能忽视，在大多数情况下，低级官员工作时都是“成双成对”的。这一作法虽然增加了费用，却减少了工作人员与顾客单独接触的机会。官员经常轮换，有特殊技术的下级官员除外，如舵手。这些措施使得特定的代理人与顾客之间腐败的私交难以发展。

（五）通过减少自由裁量权来阻止权力滥用

虽然海关工作肯定会涉及自由裁量权问题，但低级官员的自由裁量权非常有限。值班官员通常只负责检查内容与检查对象，而且有定额限制。每名官员的检查限额在机场是5%，在高峰时间还要低些。税率和税种不允许自由裁量，尽管在评估特别项目上官员有一定的灵活性。

自由裁量权还由于组织机构内部的层层检查而受到限制。比如，官员在检查报关单或车辆驶离自由贸易区时，有权决定让哪些车辆和船只留下来接受检查。如果发现非法进口或被怀疑偷税漏税，就要由上级官员和调查官来处理。当调查官对藏有走私货物的房屋和车辆进行突然搜查时，其收集证据、决定调查对象等方面的自由裁量权，也要受到相当大的限制，要由上级进行复查和不定期的突然检查。最后，对一件腐败案件或非诉处理或从轻发落，都由高级官员来决定。否则，对小案件的诉讼，会消耗调查官、检察官、法院的大量精力。这些内部控制措施和等级检查都有助于阻止权力滥用。

三、新加坡海关局反腐启示

新加坡成功反腐是世界有名的案例，作为国家的一个重要部门，其海关局反腐的一些具体做法也对我国的反腐工作具有重大的启示作用。

（一）建立独立的外部反腐机构

在新加坡，《防止贪污法》颁布之后，贪污调查局成为反腐倡廉、整治腐败的最高机关，直接隶属于内阁总理，贪污调查局的局长和副局长由总理直接任命并且只对总理负责，贪污调查局的每一名官员都有经过局长签署的委任状并以此为法律授权的依据。

在我国，反腐败的机构有中共纪律检查机关、政府体系中的监察机构、审计机关、国家预防腐败局、司法机关中的法院和检察院和处于外围的金融、公安等其他机构。中国共产党各级纪律检查委员会，是党内监督的专门机关，在整套反腐体系中，它是发挥组织协调作用（并非决策作用）的关键部门。纪委并非独立机构，中纪委在党的中央委员会领导下工作，地方各级纪委则要接受双重领导：一是同级党委会，二是上级纪委。监察机关和纪委是“连体儿”，从中央到地方，纪委和监察机关都采取了“合署办公”的方式，用一套工作机构、两个机构名称，履行两种职能。和纪委一样，审计机关也实行“双重领导”，同时对本级政府和上级审计机关负责并报告工作，且审计业务以上级审计机关领导为主。预防腐败局仅在部分省份成立，成立时，往往也使用在该省监察厅“加挂牌子”的方式和监察部合署办公。

由此看来，我国的一些反腐机构的独立性不是很强，尤其地方机构，没有完全脱离地方党、政体系，还和地方管理体系挂钩和牵连，吃地方饭，使用地方财政。

国际透明组织认为：为了成功地发挥作用，一个反腐败机构必须具有以下特点：在政治上和操作上有独立性，这样甚至就可以调查政府最高层的腐败；要有足够的权力来查阅文件和询问证人……[5]

尽管我国在加强纪委独立性方面，目前已经有了一些创新，例如：中纪委向各部委、各国有企业等派驻纪检组，并逐步实现了对派驻机关的统一管理，增强了纪委派驻机关的相对独立性，但我们的改革还不是很彻底，我们还应该进一步地加强纪委垂直领导，甚至将纪委直接改为仅由上级纪委领导。上述其他“双重领导”的机构也应如此，否则会影响反腐效果。以审计机关为例，在双重管理制度下，各级审计机关领导均由地方政府任免、经费由地方财政供给，当审计发现问题时，就不得不考虑本级政府意见，可能难以运行惩治流程。

反腐机构惩治功能的发挥，除了独立性，另外就是法治保障的问题了。我们在完善反腐败机构设置的同时，还要赋予执法机构更大的权力。

（二）政府部门大量收集官员情报

新加坡海关局有权从事大量收集情报的活动，有权对官员及其家属的财政档案任意检查。如果官员的财产来路不明，他们必须证明其为合法所得。这样，通过监视、举报、抽查、群众反映等渠道，不但可以发现腐败行为，而且可以通过收集到的情报发现腐败的结果——“来路不明的财产”；举证责任的转移，增加了腐败官员被发现和处罚的机会，腐败因此而得到遏制。

在我国，应将现有的收入申报制度扩展为包括收入、财产、投资、个人重大事项的申报制度。各级政府人事部门建立专门的数据库，按照人事管理权限分级管理公务员申报资料。申报资料严格保密，除法律规定之外，不得向社会公布。

现阶段，我们可以逐步地实行这种制度。对外经济贸易大学国际商学院教授、博士生导师郝旭光就指出，中国官员公示财产可以分阶段分类别进行管理：掌握大量资源的部委和没有什么资源的部委要分类；部长、局长、处长要分类；省长、市长、县长、镇长要分类。分类是为了更好地管理，需要公示的是掌握了大量行政资源例如审批权等的官员的财产。开始阶段不一定非得对全社会公示，可以逐渐积累经验后再展开。还可以先进行房产公示，且新任官员必须进行财产公示。财产公示的制度易简不易繁，也可以借鉴国外的静默期制度，就是从事宏观管理权力很大的官员，任职期满后五年内不能从事管理领域相关的工作。

所有这些，都有利于官员信息的收集，当然，我们还应该建立更为完善的体系来收集官员的信息以遏制其腐败的行为甚至腐败想法的产生。

（三）加强对公务员的监管

新加坡海关局充分保证人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，对于民众的有关贪腐的任何举报，海关局都积极受理以至提交贪污调查局。高级海关官员的自由裁量权也受严格的监督、检查、控制和定期轮岗制度加以限制。

我们在完善制度的同时，要增强制度执行的刚性，加大对执法机关及其执法人员的监督，对工作长期没有起色、群众强烈不满的地方、部门、行业和单位的领导班子和成员要追究责任，让制度这根“高压线”真正“带电”。另外，确定人民群众的监督主体地位，形成反对贪腐的合力。

（四）加强廉洁法律制度的建设

新加坡海关局在反腐败的过程中，充分运用了国家的相关法律。从20世纪60年代开始，新加坡颁布了一系列与反腐败相关的法律：《公务员法》《公务员守则和纪律条例》《财产申报法》《防止贪污法》《不明财物充公法令》《没收贪污、贩毒和其他严重罪行所得利益法》等。这些法律对贪腐的惩罚范围和惩罚力度等相关问题，都规定得比较具体，海关官员一旦发生腐败行为，在这些法律中都可以找到制裁的依据。比如，依据《公务员法》和《公务员守则和纪律条例》，海关官员实施公务日记制度，要求他们详细记录公务行为，由本部门常务秘书负责定期详细审查，发现问题必须处理甚至送交贪污调查局。

新加坡海关局在惩罚腐败的制度方面也是比较有特色的，主要是加重经济处罚力度使贪利目的不能实现。新加坡对贪污犯罪没有死刑和无期徒刑，刑罚并不严厉，但对阻遏腐败却十分管用和有效。因为贪污一旦被发现，不但失去公职，丧失一大笔养老金和其他利益，而且还会遭受一连串的罚款、罚金及没收财产等经济处罚，贪污成本十分高昂，以至海关工作人员都不敢以身试法。

我国只有刑法对贪污、受贿、渎职等，作了惩治性规定。对因腐败行为革职、降职、开除公职等事实，“卖官鬻爵”“弄权敲诈”“滥用权力”等腐败现象，或未达到刑罚、处罚范围，或无惩治性法律规定。

对此，我们也应该加强和完善这方面的法律制度的建设，比如，可以借鉴其他国家的经验，制定一部综合型的专门反腐败法，规定具体、明确、操作性强的惩治、预防腐败的措施和程序，将分散在党规党法和行政措施中的反腐败制度和规范进行梳理、整合，吸收进专门反腐败法中，以使我国反腐败的制度措施更加有力[6]。再比如，我们可以完善反贪刑法制度，将刑法中的巨额财产来源不明罪与贪污罪合并，凡公务员财产来源不明的，不能说明合法来源的，均为贪污。增加贪污犯罪的经济处罚，提高罚金和罚款额度，使贪污分子贪利目的不能实现。

[1]李文.新加坡治腐：政治稳定打基础 严惩贪腐是关键[N].中国纪检监察报,2014-01-20.

[2]罗伯特·克利特加德.控制腐败[M].北京:中央编译出版社,1998.137.

[3]罗伯特·克利特加德.控制腐败[M].北京:中央编译出版社,1998.138.

[4]颜红,艾年武.国外反腐败与监督[N].民主与法制时报,2012-09-24.

[5]胡鞍钢.中国：挑战腐败[M].杭州:浙江人民出版社,2001，321.

[6]李国花.部分国家反腐败法比较[J].天津市政法管理干部学院学报,2006,(4):42.

张光闪 内江师范学院 副教授 政治学硕士

（责编 高生记）

※ 本文为四川省廉洁文化社科普及基地2014年资助项目“新加坡海关局反腐倡廉研究”（项目编号：LJWH1403）阶段性成果。