孙 钊

(西安财经学院，陕西 西安 710100)

论乡镇政府管理与村民自治的结合

孙 钊

(西安财经学院，陕西 西安 710100)

随着我国1982年《宪法》首次提出“村民自治”这一概念，到1987年《村民委员会组织法》明确“村民自治”的性质及职责，自此就确定了村民自治这一基本政策，也逐步确定了村民委员会的法律地位及其自治性质。但是由于改革开放以来我国民主与法制建设尚未完善，政治体制改革又存在滞后性，导致现实中村民自治运作过程中存在着乡镇政府过度干预村民自治以及村委会角色不明确等问题。当前如何进一步提高村民自治的效率、进一步加快基层民主建设的步伐、进一步实现乡镇政府管理与村民自治的结合，成为新时期我国农村工作中的重中之重。

乡镇政府管理;村民自治;结合;博弈;实现机制

一、相关概念的基本释义

(一)村民自治：关于村民自治(1982年我国修订颁布的《宪法》第111条首次明确提出村民自治)，并没有统一的定义，概括来说就是农民群众依法行使民主权利，履行法定义务，管理自身实务，实行自我管理、自我教育、自我服务的基本方针，是我国的一项基本社会政治制度；其核心内容是“四个民主”(1994年我国民政部下发的《关于开展村民自治示范活动的通知》首次提出“四个民主”)，即全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督①。可见，从"村民自治"的提出到"四个民主"的提出，我们对基层建设的认识是一个逐步细化，逐渐贴合实际的过程。

当然，以上关于所说的“村民自治”的定义及内容多来源于对法律的规定以及政策的解读，学界的研究也大都基于此展开，在很多问题上，学术界也并没有达成共识，但是在一些关于村民自治的基础理论方面，如村民自治的主体、客体、目的、组织机构这些内容都已达成共识(因为此基础理论方面已非常成熟，故在此不予以详述)。

(二)乡镇政府：乡镇，是乡村和集镇的统称，是我国最基层的行政机构，在整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用，国家在有条件的乡村集镇设立的行政机构，统称为乡镇政府。

根据现行宪法第105条规定：地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。可见，乡镇政府具有党委和政府两种角色，其主要职责有：①制定乡镇发展计划，组织指导乡镇产业生产，搞好乡镇招商引资、人才引进，促进经济和谐发展。②科学制定乡镇及下属村镇的建设规划，注重重点工程建设，保证本乡镇的交通、公共设施的便利以及科教文卫事业的健康发展。③保证本乡镇财政收入以及地税收入，透明并合理使用财政收入，鼓励私营企业发展，发展税源。④抓好本乡镇精神文明建设，丰富百姓的日常生活，培养百姓健康的生活习惯；去除封建迷信，反对陈规陋习，树立特色社会主义价值理念。⑤完成上级政府指示的其它事项。

二、乡镇政府管理与村民自治的发展及现状

改革开放以来，我国全面进入了新农村建设时期，农民的生产积极性也得到了大范围的调动，随着1982年宪法第111条对“村民自治”的明确规定，我国开始陆续建立乡镇政府代替人民公社，并且决定在乡镇以下全面实行村民自治政策。

在1987年到1998年这十多年时间里，村民自治政策的适用规模从最初的试点探索到后来的全面展开，制度设计从最初的简单罗列到后来的细丝缜密，思想认识从最初的分歧巨大到后来的逐步统一，都标志着村民自治这一基本社会政治制度不断走向成熟。

当然，村民自治不断成熟的进程也伴随着各种历史事件的发生，通过罗列这些历史事件，可以直观地感受到我国村民自不断走向成熟的历史过程。现将标志事件按照时间顺序罗列如下：1987年11月，第六届全国人大常委会会议通过《村民委员会组织法(试行)》；1990年民政部联合各部委召开“莱西会议”，肯定村民自治政策并纠正了一些关于村民自治的错误认识；1992年民政部联合各部委召开“章丘会议”，进一步丰富了村民自治的内容；1994年中央召开全国农村基层组织建设工作会议，确定了村民自治的范围，即民主选举、民主监督、民主管理以及民主决策(也即“四个民主”)；1997年党的十五大首次将“四个民主”写入代表大会报告当中；1998年10月，党的十五届三中全会明确肯定村民自治是中国特色社会主义民主政治的伟大创造；1998年11月，第九届全国人大常委会会议通过《村民委员会组织法(修订)》；自此，村民委员会的性质和职能被正式明确了下来②。

目前，全国31个省份全部制定出台了村委会选举办法，并且除了青海、吉林、西藏，其他28个省份还出台了《村民委员会组织法》实施办法；具体层面，全国80%以上的村民委员会都建立了村民代表会议、村民会议和村务公开制度，制定了村民自治规章；全国共有95个国家级村民自治模范县(市、区)，获得省级命名表彰的村民自治模范县(市、区)579个，村民自治不断完善发展③。到今天，村民自治已经成为我国新农村建设的一项基本政策、我国农村重要的社会管理制度。

三、乡镇政府管理与村民自治的博弈

时至今日，村民自治对我国基层建设的贡献我们有目共睹，乡镇政府管理与村民自治的良好配合更是基层稳定和发展的催化剂，但是两者总体上的和谐并不能掩盖问题的所在，实践中，乡镇政府管理和村民自治的博弈一直存在，并且还有愈演愈烈的趋势。

(一)村民自治被乡镇政府过分干预：主要表现为：①乡镇政府的行政命令高于一切：《村民委员会组织法》24条明确规定：涉及村民利益的事项。经村民会议讨论决定方可办理。言下之意即必须经过村民会议讨论才能办理涉及村民利益的事项，但在实践中，有相当一部分的乡镇政府用行政命令代取代村民会议进行决策，美其名曰“行政命令高于一切”，导致原本很多属于村民自治范围内的事务，都被乡镇政府的强行干涉而“变了味儿”。②乡镇政府干预村民委员会选举：这类事件在报道中层出不穷，许多乡镇干部视权如命，不愿意将权利拱手相让，在“指导”村委会选举时暗箱操作，不按规章程序办事，更有甚者，乡镇政府直接操纵村委会选举，直接指定村委会成员。 ③乡镇政府掌握村财政大权：实践中，很多地区都采用村财务乡镇一级管理的体制，这个体制设立的初衷是好的，可以有助于乡镇政府对村财政的监督，防止村干部滥用集体财产，但是这种模式的一大问题就是其剥夺了村民委员会管理村级财务的权利，村委会失去了对财务的管理大权，何来村民自治一说？另外，在这种模式下，一旦出现不良债务，村委会会将责任向乡镇一级推脱，从而激化了村民与乡镇政府的矛盾。④乡镇政府控制村级党组织：实践中，乡镇政府就是借助这种隐性手段来达到控制村委会的目的。

(二)村委会的“角色沦陷”：《村民委员会组织法》第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项；村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。法条表述的非常清楚，即乡镇政府有两个职责，一是指导、帮助村委会，二是获得村委会的协助。

但是实践中，乡村关系并没有因为村委会组织法的规定而改变。在很多乡镇干部和村民的眼里，乡镇政府与村委会就是“领导”与“被领导”的关系，浙江一位乡镇书记明确地称“镇与村是领导与被领导的关系”，“对村级的三个组织，镇里都把它们作为村级具有行政职能的机构”④。四川白石的村干部也反映：“乡与村之间实际上是上下级关系，村委会要绝对服从乡政府⑤。由此可见，村委会的角色已经从乡镇政府的“承接人”变为了“小跟班”、由村民自治的“主导者”变为了乡镇政府的“代理者”，反映到具体工作上，就是村委会由“协助工作、履行义务”变成了“完成任务”。这种“角色沦陷”,既违背了村委会组织法制定的初衷，也违背了村民自治的理念，造成了大量的村委会成为了乡镇政府的傀儡，村民的公共利益和私人利益都无法得到保障。

(三)村委会自治过度化：即村民自治普遍超出法律政策规定的范围。众所周知，《村民委员会组织法》第四条、第五条明确规定了村委会的自治权，并且强调乡镇政府不得将村委会视为下属机构，对其随意支配，这就赋予了村委会明确的自治权利，所以村委会在面对乡镇政府作出的不利于本村的利益决定的时候，往往会拒绝配合以防止乡镇政府对自己的过分干预，这都是合情合理的。但是实际情况是，不少村委会为了追求自身的利益有意识的转嫁矛盾于乡镇政府与村民之间，更有甚者，认为自己是村民自治名副其实的“主人”，手握实权，村内的事项都可以自己决定，根本无需接受乡镇政府的帮助与指导，这些都是过度自治的典型表现。

(四)乡镇政府欠缺管理创新动力：在我国，乡镇政府是最基层的国家政权，位于国家权力的最末端，看似位低权轻，但实际乡镇政府所充当的角色相当重要，就像一个沙漏，中间最细的部分是乡镇政府，它一面要支撑起上面粗壮的部分——强大的国家政权，一面要将国家意志传导至下面粗壮的部分——九亿农民群众，既是国家政权的承重墙，又是农民群众的保护伞，可见其角色之重要⑥。

九亿农民群众最需要乡镇政府提供什么？想必答案也非常明了，即向群众提供优质便捷的公共服务，但乡镇政府往往不能如其所愿，首先乡镇政府的利民行为大都是因为上级所给的压力或者是处于考评需要而为之，其次乡镇政府普遍对于己有利的事情非常上心，对费力不讨好的事情就缺乏积极性，理论上我们称之为选择性治理，这就导致了乡镇政府工作效率低下、职能错位和治理方式滞后，进而导致乡镇政府欠缺管理创新动力。

四、乡镇政府管理与村民自治有机结合的实现机制

(一)明确现代化“管理”与“自治”的含义：当前，要实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合，首先就要明确现代化“管理”与“自治”的含义和范围，作为乡镇政府，要紧跟时代发展的步伐，改变落后的管理意识，由发号者向服务者转变，遵守村民委员会组织法的规定，既要对农村工作进行悉心地指导与帮助，又要保证不过度干预村民自治；作为村委会，应坚持贯彻现代化的自治理念，既要协助好乡镇政府的工作，又要科学自治，积极行使自治权利、履行自治义务。

(二)明确乡镇政府与村民自治两者的关系及职能划分：首先引用一下徐勇教授的观点：在中国，单纯强调村民自治是行不通的，因为这脱离了中国的现实国情；当代中国，是现代化的中国，强调乡镇政府管理对村民自治的指导与推动，是必要而且必须的；倘若离开了乡镇政府的管理与指导，村民自治就会受自身利益的驱使，变为名副其实的“国中国”，村民自治就失去了存在的必要⑦。可见，明确此两者的关系，是两者能否有机结合的关键。首先，乡镇政府必须做好法律明确规定的属于自己职权范围内的事项；其次，对于法律没有明确规定属于乡镇政府职权范围内的事项，乡镇政府应遵守行政法上“法无规定即禁止”的理念，对这些事项不得越权干预；最后，乡镇政府不能把自己当成发号施令者，令村委会惟命是从，而是应作为村民自治的护航者、协调者，体现“有所为，有所不为”。

(三)建立健全乡镇政府管理与村民自治两者冲突的纠纷解决机制：目前，由于司法救济程序的缺失，维权的法律程序也并不明确，导致当乡镇政府管理与村民自治出现冲突时，村民的民主权利受到侵犯时，没有有效的维权和纠纷解决路径。

所以，要建立健全两者冲突纠纷的解决机制，一是要建立村民的听证会制度，对村民晓之以理；二是要建立体系化的农民维权组织，乡镇可以成立农民维权组织，社会上可以成立社会维权组织，例如可以借助媒体的帮助，实现村民权利的有效保护。

(四)提升乡镇政府的管理创新动力：要建立一种制度化、常态化的评价标准，将对农民来说最为重要的公共服务供给明确纳入乡镇政府的中心工作范围和上级评级标准当中，从源头上杜绝乡镇政府的选择性治理和消极应对，提升乡镇政府的管理创新动力。

结语

村民自治制度作为我国改革开放之后对农村改革的最伟大发明，其重要性不言而喻。经过三十年发展，村民自治制度也不断完善不断发展，为农村政治、经济、文化等各项事业的发展立下了汗马功劳。

随着对村民自治理论的深入研究和实践探讨，乡镇政府管理与村民自治的关系也日益受到了重视，两者倘若能有机结合，就有如一股催化剂，对我国的新农村建设百利而无一害。但是，现实从来都不是美好的，在实践中，村民自治存在着这样那样的问题，乡镇政府管理也存在诸多问题，两者的结合上也是问题多多。

存在问题就要尽心解决问题，要建立健全制度措施保障乡镇政府工作和村民自治工作的开展。要站在新农村建设的高度上看这些问题，明确这些问题都是村民自治发展前进过程中的阶段性问题，我国不遗余力地大力开展村民自治的总方向不会改变，建设和谐社会主义新农村的方向不会改变。

注释：

①总结自自百度百科。

②总结自中华人民共和国民政部基层政权和社区建设司《村民自治发展概况》。

③同上

④张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理――22个村的调查与比较》，350 页。

⑤同上，421页。

⑥总结自陈晓莉.城中村治理中基层政府管理与村民自治关系探究[J].社会主义研究，2010,(1)。

⑦总结自徐勇.论乡镇管理与村民自治的有机衔接[J].华中师范大学学报(社科版)1997年第1期，第23页。

[1]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉:华中师范大学出版社,1997.

[2]董红.当代中国村民自治问题研究[D].西北农林科技大学博士学位毕业论文，2012，(4).

[3]中华人民共和国村民委员会组织法(试行).

[4]陈晓莉.城中村治理中基层政府管理与村民自治关系探究[J].社会主义研究，2010,(1).

[5]冀恒飞.乡镇政府管理与村民自治的有机结合分析[J].公共行政，2012,(5).

[6]杨琳.农村民主大进步[J].瞭望新闻周刊,2008,(43).

[7]何海波.通过村民自治的国家治理[A].中国法学会行政法学研究会2010年会论文集[C].2010.

[8]田飞龙.中国村民自治的制度起源、发展及内在逻辑[J].北京大学研究生学志,2010,(1).

[9]吴蓉.论乡镇政府管理与村民自治的有机结合[D].天津商业大学硕士学位论文，2010,(5).

(责任编辑：张东生)

Studies on the Integration of Town Government Management and Village Autonomy

SUN Zhao

(Xi'an University of Economics,Xi'an,Shanxi 710100,China)

Since the 1982 constitution first proposed the concept of villagers' autonomy in 1987and the organic?law?of?the?villagers?committee claimed nature and responsibilities of villagers' autonomy,the villagers' autonomy has been determined as the basic policy,and gradually made clear the legal status of the villagers' committee and its autonomous nature.However,due to the imperfectness of China's democracy and legal system since the reform and opening of China and the delay of the reform of the political system,there exist a variety of issues such as excessive government intervention in the township and unclear village committee functions.In present,how to improve the efficiency of villagers' autonomy,accelerate the pace of democracy,and achieve the combination of the township government and the villagers' autonomy,has become the top priority of China's rural work in the new era.

the township government management; villagers' autonomy; combine; game; implementation mechanism

2014-02-10

孙钊(1988-),男,山东烟台人，在读硕士研究生，研究方向为农村经济法治(经济法学)。

D523-3

A

1671-4385(2014)02-0016-04