杨宏亮

检察机关刑事诉讼监督中的立案问题

杨宏亮

一、问题的提出

刑事诉讼监督是检察监督的核心内容，②樊崇义：《检察制度原理》，法律出版社2009年版，第356页。2012年修改后的《刑事诉讼法》，总体上进一步强化了诉讼监督职能，完善了监督范围、细化了相关程序、明确了监督方式、效力等，使诉讼监督从抽象走向具体。③王志国：《刑事诉讼监督的机遇与挑战——第三届刑事诉讼监督论坛综述》，《国家检察官学院学报》2012年第5期。长期以来，除民事行政检察的相关司法解释确立了监督的立案程序外，对于检察机关开展的刑事诉讼监督从未设置立案程序，都是采取“谁发现、谁办理”的方式，由负责办理案件的部门直接视情启动并开展相关监督工作，也就是说目前检察机关开展刑事诉讼监督采用了“随机型启动”的方式。但综观三大诉讼法，对于任何一项程序的启动都设置了立案程序。其中，对于目前的刑事立案程序虽然在理论上还存有争议，不同法系也有不同的立法模式，但修改后的《刑事诉讼法》还是保留了这一程序。可见，在我国特定的法治环境下，立案程序有着其存在的司法价值和现实基础，也就是说“程序型启动”是刑事诉讼的基本规律，也是刑事诉讼的正当程序。作为国家的法律监督机关，检察机关在执行修改后刑事诉讼法的过程中，是否应当积极吸纳正当刑事程序理念，把握并遵循司法规律，建立健全刑事诉讼监督启动程序，完善监督工作机制，以充分发挥诉讼监督职能，既是一个值得探讨的理论问题，又是一个亟需回答的实践课题。

二、刑事诉讼监督立案程序的价值功能及构建基础

（一）诉讼监督立案程序的含义及其特点

法律程序在现代法治之中具有决定性意义。法治必须以法律程序实现，抛开程序，法治的尊严荡然无存，也就无从实现。①陈卫东：《程序正义之路》（第1卷），法律出版社2005年版，第246页。与刑事诉讼孪生、并行的刑事诉讼监督，目前还存在启动程序不够具体规范和严谨细致的问题，与程序正义的品质和要求尚有差距。从法律规定来看，司法立案是国家权力在司法中的运用和体现，只能由公安机关、人民检察院、人民法院在各自的管辖范围内行使，其他机关都无权进行立案。它是一种司法职权的象征，是司法权力机关开展司法工作或者相关执法活动过程中经过的一个独立、必须的阶段，也是具体司法工作或者相关执法活动开始的标志。刑事诉讼法为司法程序提供依据，也是对国家刑事诉讼的约束与规制。虽然，与刑事诉讼相随而行的诉讼监督尚未就是否以立案作为启动监督程序作出规定，但是，刑事诉讼立案程序的价值意义已经为完善诉讼监督机制提供了理论指引和参考依据。毋容置疑，刑事诉讼监督要实现其程序的正当性，需要以法治思维和法治方式处理制度机制上存在的不足。设置独立的诉讼监督立案程序，使其与诉讼监督的后续工作展开成为紧密相联的两个部分，构成诉讼监督的完整体系，对于强化检察机关的法律监督职能具有积极意义。

基于此，本文所探讨的诉讼监督立案程序，是指检察机关对自己发现诉讼活动中的违法性事项或者接受提请监督的申请、控告、举报等材料，经依法审查并决定是否作为案件展开调查和监督的相关活动。 从上述定义可以看出，诉讼监督立案程序具有以下基本特点：（1）诉讼监督立案程序是开展监督活动的起点，是开启具体调查和监督活动的“过滤”环节；（2）诉讼监督立案程序是一个必经的程序，对于受理的事实材料具有审查分析的要求；（3）诉讼监督立案程序的运行具有双重性。监督类线索的来源除检察机关自己内部各部门依职权移送并启动程序外，还有接受当事人的申请、控告或者举报，也就是因申请或者投诉而启动。

（二）诉讼监督立案程序的基本功能

加强刑事诉讼监督对于消除司法腐败、维护司法公正具有重要意义，但是由于受监督机制等诸多因素的影响，检察机关刑事诉讼监督的力度和效果并不尽如人意。笔者认为，建立健全诉讼监督的立案程序，一定程度上能够从程序上加强和改进此项工作。诉讼监督立案程序主要具有以下功能：

1.规范。“着力推进执法规范化建设，力求使各项执法活动、每个执法环节都做到有章可循”，②曹建明：《2009年2月在全国基层检察院建设工作会议上的讲话》，《检察日报》2009年2月12日。是近年来检察机关深化检察改革、加强检察管理和检察职能的工作重点之一。法律的生命在于实施，执法的生命在于规范。③庄永康：《谨言慎行立公信》，《检察日报》2013年2月18日。建立健全诉讼监督立案程序，实现检察机关开展诉讼监督的立案环节具体化、立案要求明确化、立案标准统一化，可以使国家法律得到一体遵循，执法行为不偏离正确的轨道。

2.公信。规范力决定公信力，公信力影响生命力。①曹建明：《2009年2月在全国基层检察院建设工作会议上的讲话》，《检察日报》2009年2月12日。总体而言，执法公信力具有双重内涵：其一，执法“信誉度”；其二，公众“信任感”。前者体现执法的公正性、权威性和影响力；后者则反映公众对执法的心理认同、服从和尊重。②参见评论员：《不断提高执法公信力》，《检察日报》2013年1月19日。确立诉讼监督的立案程序，可以对发现的诉讼活动违法情况能否展开正式调查，并进而纠正违法做出程序性决定，体现检察机关作为法律监督机关的一种态度和责任。特别是对于由当事人申请或者相关人员控告、举报而提出的监督诉求，通过做出是否立案的决定，从程序上对当事人以及社会有关方面做出回应，有助于强化检察机关开展诉讼监督的责任感和严肃性，有助于更大程度上增强检察机关的执法公信力。

3.谦抑。一般认为，在刑事诉讼中设置立案程序，就像“过滤器”一样，从刑事诉讼一开始，就把罪与非罪，是否追究刑事责任区别开来，③刘根菊：《刑事立案论》，中国政法大学出版社1994年版，第14页。具有其积极的内在价值。而在检察机关开展刑事诉讼监督活动前构建的立案程序，则具有谦抑和能动的双重属性，也就是说检察机关一方面可以通过立案程序规定的、客观确定的、具有可预测性的方法及手段，既尊重当事人提出的诉求，包括检察官自己发现的监督事项及意见；又遵循适度监督的规律，把好立案关，避免以诉讼监督冲击诉讼程序、妨碍司法权威、代替实体处理、损害公民诉权和权益。④郑青：《诉讼监督规律初探》，《人民检察》2011年第11期。同时，通过对提出监督的相关事实及诉求作必要审查，对违法情形不存在、不严重或者不合理的诉求予以适当处理及规制，坚持程序理性的原则，在适度的范围内依法正确统一行使法律监督权。

4.保障。现实社会关系是纷繁复杂且又变动不居的，任何法律决策和法律行为都会受到来自各方面的压力和各种因素干扰，事无巨细、面面俱到、不分时空的法律决策要么成本高昂，要么没有结论。⑤齐建辉：《正当法律程序价值理论的反思和重构》，《甘肃政法学院学报》2011年11月。构建诉讼监督立案程序，通过对监督行为的时间、空间要素的强制性或者确定性安排，能够克服和防止各方参与监督主体行为的随意性和随机性。同时，通过程序的确定和监督问题的形式化，也能够使监督主体和有关当事人的意见分歧、主观意见得以压缩，认识得以提高。这样也使违法性问题因主观随意性的降低和情感因素的淡化而简单化和明朗化，使司法资源得到有效利用，使监督更加有效地实现其目的。

（三）构建诉讼监督立案程序的可行性

1.司法理念。修改后的《刑事诉讼法》把诉讼监督的对象从对公权力的制衡扩大到对私权的法律保障，尤其是把对所有诉讼利害关系人的权利保障，都纳入到法律监督的视野。因此，检察机关对诉讼中法律监督的理念一定要加以调整，否则，就无法适应修改后《刑诉法》贯彻实施的要求。⑥樊崇义：《尊重和保障人权与诉讼法律监督》，《国家检察官学院学报》2013年第1期。基此，提出构建诉讼监督立案程序，发挥其在维护诉讼当事人合法权利上的程序作用，能够体现尊重和保障人权的司法理念。同时，也体现正当法律程序的理论价值，符合法律监督的一般规律。正当法律程序观念的核心思想是“以程序制约权力”，⑦陈卫东：《程序正义之路》（第1卷），法律出版社2005年版，第116页。诉讼监督权作为一种国家权力，代表着国家利益和意志，⑧杨迎泽、薛伟宏：《检察诉讼监督的概念、特点与种类》，《中国刑事法杂志》2012年第7期。它的启动，预示着一种权力对另外一种权力的介入和干预，所以需要予以程序性规制。通过诉讼监督立案程序的设置，一定程度上能够保证相关人员的法律行为在时间和空间上的规范性、有序性和连贯性，提高违法性问题解决的效率，促进监督结果的公正、准确与合理。

2.法律环境。长期以来，诉讼监督的展开一般以职权启动居多，但随着刑事诉讼法的修改，我国刑事诉讼中的法律监督已经从对公权力的制衡和监督，转向了人权保障，即对诉讼中公民人身权利、财产权利、民主权利的保护和保障，检察机关要按照尊重和保障人权的要求行使法律监督权。其具体体现，就是第47条关于公、检、法机关及其工作人员阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的法律监督的规定，第93条关于羁押必要性审查的规定，第115条关于当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员侵犯其法定的人身权利、财产权利行为的法律监督的规定。上述各条款规定的检察机关法律监督的程序，已经显现出具有中国特色的司法审查制度和司法救济制度。西方的司法审查均由法院通过诉讼程序进行，而我国的权力结构模式不同于三权分立的国家，具有中国特色的审查模式，不一定照抄照搬西方国家的做法。①樊崇义：《尊重和保障人权与诉讼法律监督》，《国家检察官学院学报》2013年第1期。但是，不管作为一项司法审查权，还是一项诉讼监督权，自然离不开程序规范，也必然要求从建立健全诉讼监督的启动程序上予以完善。

3.实践基础。事实上，探索构建诉讼监督的立案程序，对于检察机关来说，已有可资借鉴的经验，多年来检察机关开展民事行政检察监督中的立案程序及其立案工作已相对成熟。同时，近年来，检察机关在把握司法和诉讼规律过程中推进的案件集中管理机制，实现了案件管理与案件办理的相对分离，从工作机制层面为今后推行落实监督案件专门办理及有效管理创造了有利的制度环境。此外，目前有的地区正在探索试行的诉讼职能与诉讼监督职能适当分离的实践，也为构建诉讼监督立案程序提供了更有说服力的运行模式和机制架构。正如有学者指出的那样，实行诉、监分离，成立专门的监督机构、增加专门的监督人员以专门履行监督职责，做到机构设置、人员和监督程序三落实，只有这样才能把修改后刑事诉讼法规定的监督任务落到实处。②同上注。其中，监督程序的落实理应包括符合司法和监督规律的立案程序的构建，而诉、监分离又可为规范和落实立案程序提供运行基础。

三、刑事诉讼监督立案程序的具体构建

（一）诉讼监督立案程序的模式架构

虽然，诉讼监督立案的原理及要求与民事、刑事和行政诉讼法中的立案基本相同，但由于诉讼监督特有的规律和特性，所以在探索建立立案程序时，对于设置何种模式架构，必须理清思路，把握刑事诉讼监督的规律和特点，并符合检察机关业务管理的现状与实际。由于刑事诉讼活动的流程性特点，目前检察机关内部除控告申诉检察部门负责信访件的接待处理外，其他与刑事诉讼活动有关的执法办案部门一般设有3至5个左右，而且各部门涉及的诉讼监督事项多少并不均衡，如果根据目前部门设置状况，采取分散立案模式，就不利于对诉讼监督活动的集中有效管理。为此，可以根据当前以及今后检察改革推进的深度和进程，采取不同特点的立案管理模式，可能较适合检察机关业务管理的实际，以确保诉讼监督工作的有效运行。

一是各自单独立案、分别编号管理的运行模式。即在诉讼监督职能与诉讼职能尚未分离之前，可以由各业务部门自身负责立案、编号和办理，一定期限内集中向案件管理部门填报案件办理情况的管理方式。

二是以集中立案为主、单独立案为辅的运行模式。对于诉讼监督职能完全与诉讼职能分离开来的，原则上应当将诉讼监督的立案权交由专门的监督机构行使。对于部门设置或者业务管理上遇有特殊情况的，作为特例，也可以采取谁发现、谁审查立案、谁办理的方式处理。

此外，对于检察机关自身工作过程中发生的违法性事项，也应纳入诉讼监督的范畴，由发现的部门或者根据投诉申请交由专门监督机构审查立案和办理。对于诉、监尚未分离的，可以交由控告申诉检察部门负责审查立案及办理。

（二）诉讼监督的立案条件、范围及审查处理

1.立案的条件设置。刑事诉讼监督开展前的立案作为一种程序性的审查决定，是整个诉讼监督程序的起始点，立案本身的实质目的是启动监督活动。因此，作出的立案决定应当具有必要性，也就是说应具有一定的条件要求。根据我国宪法和法律的规定，检察机关作为法律监督机关，对公安机关、人民法院和刑罚执行机关的诉讼活动是否合法实行监督。①高检院政治部编写组：《中国特色社会主义检察制度学习材料》，中国检察出版社2006年版，第148页。也有观点认为，诉讼监督是检察权的重要组成部分，是指检察机关依照法律规定对诉讼活动实行监督，发现和纠正违法的活动。②朱孝清、张智辉：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第398页。而法律监督又是一种事后性监督。只有当法律规定的属于法律监督的情形出现以后，检察机关才能启动法律监督程序，实施监督行为。③《法律监督》：http：//baike.baidu.com/view/57899.htm,百度百科，2013年8月9日访问。笔者认为，这里所指的“监督”是狭义的。是指直接针对存在或者可能存在的违法行为与事实，展开的调查、审查、确认、提出纠正意见等工作流程和内容。而广义的“监督”，还包含诉讼活动中的案件办理、对执法和司法活动的审查，以及违法行为或者事实的发现等工作及程序。总之，启动诉讼监督的目的是纠正违法，以维护权益和实现公正。

所以，立案的条件或者标准应当以存在或者可能存在违法行为或者事实为基础，也就是说，诉讼监督的立案条件应当经过审查必须是认为存在或者可能存在违法行为和事实，当然既指程序性的违法，也包括实体性的问题，并应达到一定的严重程度。为此，在把握诉讼监督立案条件时，从监督的及时性和有效性需要出发，对于一般的违法行为或者事实，可以按照及时性原则，采取口头提出、及时纠正的方式处理。但对于具有一定严重程度的违法行为或者事实，则应采取立案调查的程序方式较为严肃，并应当经过一定的程序以书面方式提出纠正违法的意见或者建议。

2.立案的范围界定。一般认为，按照修改后的《刑事诉讼法》规定，检察机关对于诉讼活动的监督种类是多元的，范围是全程的。客观地说，由于到目前为止，理论研究和实务工作中对于制约与监督的界定尚不明晰，尤其是对于刑事诉讼法中涉及的检察职能，哪些属于制约、哪些属于监督尚未完全梳理清楚，而存在模糊认识的关键是对于制约与监督的关系和区别有的较难把握。所以，在研究诉讼监督的立案范围时，有必要确定范围的依据，以确保程序运行的规定性。目前，对于诉讼监督的立案范围能够依据的就是修订后《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中确定的9种监督任务及内容。此外，还涉及检察机关自身刑事检察职权行使中发生的违法行为或者违法事实，也应当纳入诉讼监督的立案范围。

3.审查处理。构建诉讼监督立案程序，除了应注重诉讼监督权运行空间的广度外，还应当重视完善其运行的深度，注重立案决定的公开透明，以提升检察机关的执法公信力。为此，在决定立案的过程中，应明确向当事人告知的程序和必要的释法说理要求。尤其对于检察机关作出不立案决定的，如果是当事人署名提出申请或者控告、举报的，应当制作不立案通知书，写明决定不立案的原因、理由和法律依据等。还应规定当事人对不立案决定具有提请复议的权利。办理复议案件的，应当由检察机关更换的办案人员对案件提出审查意见。对于经审查不属于检察机关受理或者决定不立案的，可以规定建议当事人向有管辖权的主管机关反映，或者由检察机关直接移送有管辖权的主管机关处理。

（三）诉讼监督立案工作的流程及管理

构建诉讼监督的立案程序，应完善相关工作流程的设置与管理，以充分发挥其在统筹监督资源、加强监督力量和确保监督质量方面的作用。按照诉讼活动的基本规律，将立案程序从诉讼监督程序内独立出来，作为诉讼监督活动的单独一项内容进行设置，在工作流程上，以诉、监分离模式运行的，一般应包括受理登记、材料与事实审查、决定立案（不立案）、分析管理等4个环节。

1.受理登记

诉讼监督办理机构应当对包括控告申诉检察部门在内的业务部门移送的具有监督诉求或者意见的材料及时接收，予以正式登记。登记内容包括移送部门或者提出诉求相关人员的状况、联系方式、监督请求、事实理由等。但登记程序仅作为对移送部门及当事人提请监督行为的记载。

2.材料与事实审查

诉讼监督办理机构进行登记后，应当在规定期限内进行审查，以最终决定是否立案。（1）审查的方法：应采取形式审查与实质审查相结合的方法，既对被监督对象是否符合法律规定的范围、形式要求进行审查，又对有无违法行为或者事实，以及违法结果的严重程度进行审查。也可以开展必要的初查。（2）审查的机制：可以建立诉讼监督立案审查的评估机制，吸纳检委会委员、有关业务部门人员及相关专业人员参加。（3）审查的时限：考虑到立案审查包括了调查核实、内部评估等程序，有的可能在较短时间内一时难以做出决断，一般可以确定在“十个工作日内”完成，如果情况特殊的还可以将审查期限再延长“五个工作日”。

3.决定立案（不立案）

对于符合立案条件的，应当及时作出立案决定，并尽快开展后续工作，可以向署名申请或者控告举报人发出《受理立案通知书》。对于经过审查，认为不符合受理立案条件的，应当作出不予立案的决定，同时应向有关人员做好释法说理工作，并视情做好办案风险预警分析及必要的处置预案。

4.分析管理

诉讼监督办理机构应定期对本院受理以及立案办理的诉讼监督案件信息材料进行统计分析，把握其中的规律性、倾向性情况，定期提出综合性分析报告；对于产生违法性案件背后的一类问题，可以向有关机关提出一类问题的检察建议，以提升诉讼监督的层次和水平。对于本院业务部门执法办案中存在的违法性案件，也应及时要求业务部门分析整改，必要时可提请检察长加强相关业务管理。各级院应当以专门机构为主，建立诉讼监督协调工作小组，加强监督工作的统筹协调和总结分析，以切实提高诉讼监督的质量效率和综合效果。

（责任编辑：丁亚秋）

上海市宝山区人民检察院