论新区建设中的产城功能统筹结合问题

2014-04-09王征

实事求是 2014年3期

王征

（济南社会科学院经济研究所山东济南 250099）

产城功能的统筹结合是当前我国经济转型发展的必然要求，是实现经济产业化与服务化并举接轨的有效途径；同时，对于目前我国各地的城镇化建设和园区发展来说也非常必要。[1]两年前，笔者到江浙一带的工业园区考察，就曾经发现新区建设中出现了生产区与生活区截然分开的现象，给生产与生活都带来了极大的不便；最近，本人到济南市相关产业园区调研，发现产城脱节的情况已经演化得非常明显，直接影响到了生产效率的提高，这说明抓好新区建设中的产城功能统筹结合问题已经势在必行。

一、产城结合的缘由

城市空间布局是城市发展规划的重要组成部分。从城市发展的源流上来分析，“城”的含义乃是划地为城，“市”就是人们集中进行交易的地方，这说明城市的经济功能是与生俱来的。要想交易首先要拥有产品，也就是说要发展实体经济，于是城市里面就有了产业，可见城市与产业之间天然地具有一种相伴相生、“不弃不离”的关系。[2]（PP32～34）很显然，居住在城市里面的人群要想生存，就必须要先劳动，其他的社会活动才有所依托和附着。古人云，有恒产者有恒心。有了兴旺的产业，城市才能够发达；而宜居的城市，又能给产业发展提供场所，二者形成了一种有机的互动关系。[3]（PP68～69）但是后来随着城市空间的扩大和交通条件的发达，城市建设和产业发展之间开始出现脱节，应当说，适当的功能分区对于城市的合理发展是必要的，但产城分割的现象过分严重，就会导致城市的“空心化”。一个长期患有“产业贫血症”的城市是不可能具有真正长久的活力的，不仅经济发展会后继乏力，还会带来诸多的社会问题。这在巴西、印度等新兴国家的城市化过程中表现尤为突出，人们可以看到，在里约热内卢、新德里等新兴国家的大城市周边，往往是贫民窟与高楼大厦比肩而立，结伴相生。[4]

目前我国社会在工业化和城镇化的道路上已经取得了长足的进展，城镇化率已经过半，正面临着重要的历史时期。当前，各地新型工业化和新型城镇化的浪潮正在蓬勃兴起，产业园区与新城建设的局面如火如荼。在这种情况下，总结城市发展的经验教训、强化产业和城市的融合互动极其重要。在今后的经济发展中，注重产城功能统筹结合已是势在必行。为此，应当重视抓好产城结合，实现“双轮（新型工业化与新型城镇化）驱动”、“产城（园区建设与城市发展）共融”。

二、产城功能统筹结合的含义

产城功能统筹结合是指产业园区与城市（镇）在空间布局和功能作用上的耦合，努力实现产业园区和城市（镇）新区城市功能、市镇功能与环保功能的有机融合，以实现产业布局优化、城市功能提升，其本质问题在于产业布局是否符合城市的战略发展目标。产城功能统筹结合理念是基于空间经济学理论对产业发展与城市建设规律和趋势作出的科学把握，它既是当前优化提升城市功能的重要手段，也是现阶段我国产业转型升级、优化产业结构的内在要求。[5]此处所说的“产”系指工业园区，“城”主要指人们居住生活的城市。二者之间，产业是城市的命脉，城市是产业的摇篮，唇齿相依，不可分离。

我国近年来工业化和城市化发展所取得的成就是世人有目共睹的，但是也带来了许多新问题，比较明显的表现就是在很多新的城市建成区和新建产业园区，城市的服务功能和园区的产业发展功能已经被严重割裂了。有人形容许多新建产业园区为“白天机器隆隆，晚间一片鬼城”，这句话就是对有些地方产城脱节现象的生动写照，这样的发展方式无论如何不能说是良性和健康的。[6]比如以笔者曾考察过的江苏一些出口加工区为例，上班时间人来人往，下班以后一片死寂；再比如济南市许多企业外迁至市区外围的专业园区之后，由于职工生活不便，造成了企业整体“水土不服”；又比如，笔者在济南市某工业园区调研，发现此处虽然离市区不远，却完全感受不到城市的便利，职工只能在简单的小食堂里就餐，想自己找个餐馆改善一下伙食，根本就不可能。这提醒我们，那种“先生产、后生活”式的粗放型企业配套模式已经难以为继。当前，我国的工业化和城市化进程已经进入关键时期，新型工业化与新型城镇化是摆在我们面前的艰巨任务，而新城区建设和产业园区建设是目前各地城市发展的主要内容，在这种情况下，抓好产城功能统筹结合无疑是一项重要而迫切的任务。

产城功能统筹结合思想从根本上讲是主张城市发展要遵循持续、协调的原则，立足于将产业发展和城市建设有机结合起来，其内容大致可以包括以下几个方面：首先，是城市多方面功能的协调，不仅要注重城市的产业发展，还要综合考虑宜居程度、服务完善程度、生活便捷程度和文化氛围如何等因素；既要注意利用城市的集聚效应和极化效应促进产业发展，又要注意通过产业水平的提升来带动城市设施建设与社会发展，做到以城带产、以产旺城。其次，要安排好生产部门与生活服务部门的有机联系，搞好生产配套和生活服务配套，让生产部门的工作人员能够就近享受到便捷的生活服务，同时也让市民能够就近实现就业。再者，要便于实现人才、物资、资金、信息的有序流动，以便于其在产业部门与城市功能部门之间、城市各功能区之间合理流动，进而提高要素资源的配置效率和实现城市整体竞争力的提升。[7]

三、产城脱节的表现及其弊端

在当前我国大力推进工业化与城镇化的过程中，一种普遍通用的模式是：围绕主城区边缘地带的城乡结合部，建立各种类型的用于工业项目开发的产业园区；或者是在城市外围与产业园区相配套，建立用于居民居住的新城，产城之间泾渭分明，[8]（PP39～40）这样造成的不良后果有：

1.“空心化”现象的出现。集中表现为老城区产业的衰落，新建城区缺乏产业发展的支撑，产业园区缺乏生活设施的支撑，收工以后就成为“鬼城”。

2.产业门类之间欠协调。对于大多数城市来说，处于产业价值链末梢的产业过多，而能够占领产业制高点的新兴产业太少，致使总体上产业发展处于较低水平，拖了城市发展的后腿。

3.城市功能的周全性还有所欠缺。体现在功能区域的划分方面过于呆板，新建成的区域多数是以投资项目的需求为引领，基础设施的设计也均以工业生产为指南。对生活性设施重视不够，不仅缺乏必要的生活设施，而且在生产区域与生活区域之间缺乏必要的有机连接，彼此之间都缺少对对方的有效支撑。

4.由于片面强调功能突出，导致了园区规划安排与新城区规划安排之间的割裂。园区规划与新城区规划各自为政，过分强调自己方面的作用：在园区规划中，片面注重生产安排，忽略生活安排，缺乏生活设施的支撑；在新城区规划中，又忽略了与生产的配合，缺少生产设施的支撑，使居民每天相当一部分的时间花费在上下班的路上。

5.在管理体制方面缺少应有的配合。有关管理部门工作中“缺位”和“越位”的现象都有所存在，有利益的地方抢着管，但有责任的地方互相推诿。园区在用地规划方面说了不算，政府在这方面往往考虑欠周或者有所偏颇，致使产、城建设之间缺少配套衔接，彼此之间功能设计单一，不能达到复合型的要求。[9]

产城脱节的弊端主要表现在：第一，城市功能布局缺乏有机联系。鉴于不同的设计主体出发点不同，设计理念也就相应地有所不同，设计出来的结果在各有关功能分区的空间安排方面往往就缺乏内在的相关性，难以顾全生产、生活、服务等方面的综合要求，甚至会在某些细节方面产生矛盾和抵触。某些城市由于正处于工业发展的风头上，造成工业用地的安排严重超标，其他的功能安排则跟不上，导致城市发展局部滞后，总体失调，这不仅会影响城市化的健康发展，也会反过来影响产业发展的后劲。第二，园区建设导向单一。过度考虑生产功能而对配套服务有所忽略，厂房凌乱分割，布局缺乏整体性，在这种情形下，园区的社会属性就会丧失。第三，工业化发展与城镇化推进之间缺乏协调。某些地方产业园区与城市城区之间的交流通道不畅或者基本上就没有建立起来，以致出现了“有业无城”或“有城无业”的窘境。[10]

四、产城脱节的成因探析

1.规划思路缺少统筹配合。城市规划是一个城市发展的蓝图和根本，引领着一个城市的发展方向，它本身也是一项复杂的系统工程。有关设计主体之间都应当树立“一盘棋“的思想，抱定协调发展的宗旨。但是，倘若规划工作各自为政，令出多门，都只考虑某一群体一己之便；或者是由于条件限制，只能管中窥豹、见树不见林，这样的规划设计必然是缺乏宏观战略眼光的。因此，在地方经济发展的宏观设计方面，必须设立统一的协调部门，统一把握当地发展的空间布局，还要经过权威的机构（比如地方人大）进行审批，以克服局部设计主体的局限，确立全局性的、立足长远的战略性空间布局思路。

2.园区定位过于片面。毋庸置疑，设立产业园区的主要动机是促进当地产业集群的发展，以集约型的分布方式，提高土地使用效率、促进各类资源共享、加强创新的溢出效应，一言以蔽之，是为了取得更大的经济效益。但是即便如此，园区还要担负着一定的社会义务，至少对于它内部的企业员工来说是如此，而且作为一个发育健康的产业园区，就像人类躯体一样，至少自身必要的器官是健全的。如果只是为了生产的单一目的而存在，见物不见人，只顾看得见的产出收入，这样的园区不仅兴盛不起来，而且常常是短命的。真正具备战略眼光的园区设计者，应当是化大象于无形，心中有产眼中无产，真正从关心人爱护人的角度去考虑园区布局，才能使园区和入驻企业走得长远。那种原始的泰罗制管理方式，已经与现代管理方式相去甚远；那种“周扒皮”式的血汗工厂，更是与人本理念和现代文明格格不入，背道而驰。

3.城镇化与工业化的发展不够协调。由于计划经济时代的僵化体制和条块分割的产业布局方式，很长一段时间内，我国的经济发展不仅失去了活力，而且也错过了上世纪六、七十年代亚洲经济起飞的黄金时期。目前我国正在面临着实现工业化和现代化的双重任务，这个历史阶段对于我国是难以逾越的，但是国外过度工业化和过度城市化带来的弊端我们也看在了眼里，对于我们来说，如何扬其长避其短，是一个艰难的抉择。当年“企业办社会”的包袱刚刚摆脱，产城分割的困局又接踵而至。在这个过程中，片面强调生产功能和城市功能二者中的任何一个，都会造成发展失调。[11]

五、实现产城功能统筹结合的基本要求

我们讲产城功能要统筹结合，其出发点就是要实现均衡协调发展、可持续发展。在这种理念支配下，城市建设和园区发展就必须要纳入“一盘棋”的统领，而不能各自为战。从某种程度上说，园区发展（“产”）与城市建设（“城”）的关系就是毛和皮的关系、表与里的关系，其中任何一方都不可能长久地离开对方而得到健康有效的发展。要想处理好园区建设与城市发展的关系，起码应当处理好以下几个方面的问题：

1.产城功能的有机连接。毫无疑问，产业园区的首要功能是生产，城市的主要功能的人居，但是二者之间的关系并不是非此即彼、非白即黑的，而是“你中有我，我中有你”，将二者沟通联系起来的，就是在这些区域中从事生产、生活活动的主体——人。人才是城市、园区的真正主人和服务对象，离开了人，城市、园区都毫无存在的价值。将以人为本的理念运用于城市发展和园区建设的具体体现就是不能“只见物不见人”，人是生产的目的而不是生产的手段，所以城市和园区的规划和设计都应当围绕着生产、生活在其中的人的需要而进行，不能只顾生产、不顾生活。有一段时期，片面强调城市功能由消费型向生产型转变固然有失偏颇，但一个城市的发展失去了产业的支撑也会得“软骨病”。这就需要在具体的工作中，处理好产业功能与人居功能之间的关系，掌握好二者之间的分寸，使现代城市的各种功能都充分得以发挥，从而真正造福于民。

2.各项局部功能的综合完善。在现代社会，人类生活和工作环境已经成为一个构造复杂的生态系统，各项子系统之间具有着千丝万缕的联系，不管有意还是无意地忽略甚至人为割断这种联系，迟早要受到自然和社会的惩罚。在这方面值得强调的是，长期以来，总存在一种认识上的误区：仿佛自然规律是客观的，必须遵循；而社会生活的准则却是软性的，可以凭人的主观意志而改变。在这种思路指导下，一些配套性的项目往往会被认为不属当务之急、可有可无而忽略掉。实践证明，社会规律比如城市空间布局规律也是客观的，违背社会发展的内在规律带来的危害一点也不比违背自然规律弱，有时甚至是有过之而无不及，因为前者的危害往往是全局性和系统性的。实践证明，过分强调某个或某些方面的功能而忽略城市功能定位布局和发展，后患无穷。还有一个不可不提的原因就是，有时某些建设项目资金尚不充足或者条件尚不具备，但为了短期利益匆忙上马，配套设施不落实，时间一长很有可能出意外。

3.生产要素的合理流动。经济活动从本质上讲就是生产要素的组合和重组过程，实现人尽其才、物尽其用、货畅其流，通过生产要素合理、有效的组合，取得良好的经济收益。这必然要求要素合理流动，而这与区域分割的行为格格不入。为此，既要消除客观方面的障碍，又要客服主观方面的障碍，打破画地为牢的狭隘地方本位主义观念，树立区域经济合作共赢的协调发展新理念；彻底抛弃与邻为壑的做法，促进区域经济一体化。在区域内部，处理好城区之间、园区之间、产城之间的连接互动关系，促进人、财、物、信息资源合理共享，产业布局与城市发展空间合理配置。以要素流动代替区域封锁，向要素流动要效益。[12]

六、强化产城功能统筹的路径

当前，许多地区已经注意到了在区域经济发展过程中，发挥自身的产业优势和城市特色，探索产城功能统筹结合互动、区域协调一体化发展的模式，以此寻求地方经济健康持久的发展途径，经验证明，若想实现城市的持续发展和产业园区的兴旺壮大，在推动产城功能统筹结合的过程中应当注意从以下几个方面把握好：

1.树立适度超前的前瞻意识，加强相关规划的联系衔接。规划工作一定要立足实际，克服干扰，要拓宽视野，立足长远，多方求证，科学设计，使新城区和园区建设具有广泛的适应性和互补性，便于统筹发展。抓好规划的集成配套，避免单打一。现在各地的规划设计很多方面“千人一面”，其中很重要的一个原因是没有注重当地实际，一个充分考虑了地方实际的设计必然是富有地方特色的，这本身就可以防止面貌趋同。同时，要将高规格、超前性与经济性、适用性有机地结合起来，这方面比较有效的一个办法是要在空间布局上留有余地，不要急功近利把文章都做满。这样，既能够优化生存坏境，又能够便于修错纠偏，还能够为未来的发展留下空间。[13]为此，要将人本理念和发展理念贯穿城市规划工作的始终，搞好部门联合，统筹考虑资源安排。既要充分利用资源空间，又要留足发展余地和人性化的休闲空间，注意搞好“弹性规划”。

2.抓好产业转型升级，推动产业结构调整，建立有力的产业支撑体系。我国大多数地区现在正处于工业化加速进行的阶段，建立完善的现代产业体系势在必行，而且它还必须要与现代城市（镇）体系相互适应，相互促进，以克服产城之间功能不匹配、结构不合理的状况，进而克服产城之间各行其是、连接松散、分头发展等问题。目前，我国许多地方城镇化建设与产业发展存在着彼此分割、各自为战的现象，不仅浪费了宝贵的资源，也影响了当地经济的发展。因此，应当在推进产城功能统筹结合的过程中，抓紧“转方式、调结构”，发展与当地特点相适应的产业集群，延长相关的产业链，构筑特色园区，形成城市产业特色，做到“人无我有、人有我优”，这样形成的园区特色和城市竞争力，才是真正独特而不可替代的。

3.明确产业发展载体的功能定位。要完善城市（镇）功能，注重城市（镇）功能多元化，提升园区功能。既要重视其生产功能，又要重视其服务功能，实现园区效能的复合化。要抓好园区作为城市发展的功能化载体的相关建设，不仅要将园区作为产业发展的载体，而且要将其作为城市功能区的有机单元，完善其综合功能，促使其由单一的生产型向多功能区演化。国内外的发展经验都一再表明，一个好的产业园区，必定是一个功能完善、环境宜人的地方。发展方向的专业化并不等于发展内容的单一。实践说明，那种只顾生产不顾生活、只管生产高效率不管人的生存环境的做法，从长远来看都难以持久。另外，产业园区要想做大做强、不断发展，更离不开功能的配套和环境的完善。

4.抓好基础设施建设的完善。完善的基础设施（包括交通设施、市政公用设施以及环保设施等）既有利于城市功能的提升，也有利于城市功能区之间的联系沟通，有利于园区朝成熟完备的方向发展。近年来，在城市化和园区建设迅猛发展的情况下，有些地区在新城建设和园区发展中，由于受各种主、客观条件的局限，基础设施建设方面跟不上，往往导致基础设施的发展滞后，这不仅制约了园区的发展，也影响了城市功能的发挥，对于城市建设和园区发展都是十分不利的。因为无论是对于城市建设还是园区发展，完备的基础设施都是必要的条件，完善的城市功能够带来生活的便捷，这样才能吸引更多的优质资源汇集于此。

首先，要抓好交通条件。一是要抓好城市内部的交通条件，因为如今城市里的堵车现象已经成为令人十分头痛的事情；二是要抓好与邻近地区的城际交通建设，这样才能有利于区域经济一体化的协调发展；三是要抓好与沿海、大城市、交通干线之间的连接，这样才能使自身更好地融入国内外宏观经济发展的潮流中去。其次，要抓好城市公用设施配套，因为严格地讲，假如不能具备必要、完备的市政公用设施，那就既不能称为合格的城市，也不能称为健全的园区。再者要本着循环经济的思路，抓好城市和园区里的排水、垃圾处理等环保方面的工作，打造一个文明优雅的工作和生活环境。在此基础上，健全各类公共服务设施，建立完善的产业和城市（镇）服务体系，为生产、生活创造良好的条件。

5.要注重优化布局。抓好集约用地，兼顾产、住、商用地的合理配比，明确短、中、长期的发展目标，防止某一方面用地过度，以保证新城区和产业园区的可持续发展。

产城功能统筹结合是一项系统性很强的工作，涉及城市发展的方方面面，要求从规划到建设的各个环节都要树立统筹兼顾的观念，同时完善和明确各方面的管理职能。不仅要考虑到充分运用好城市空间、土地资源以及各类基础设施，还要兼顾这些要素之间的内在联系和有机协调，使之成为推动工业化和城镇化的有效手段，而不仅仅是一些单一的生硬手段，这样才能真正做到为城市发展提供强有力的政策保障，使产业发展与园区建设形成良性互动的局面，实现功能多元、产城交融、配置集约、生态优美，进而实现城市建设与产业发展的良性互动、新型工业化与新型城镇化的彼此促进融合，从而推动城市功能日益完善，城市经济持续、协调、健康发展。

[1]许德友.以“产城融合”推进中国新型城镇化[J].长春市委党校学报，2013（05）.

[2][美]保罗·克鲁格曼.地理与贸易[M].北京：北京大学出版社，2000.

[3]刘荣增.产业城市区域：关联与机理[M].郑州：郑州大学出版社，2004.

[4]邱桂奇.城镇化重在产城互动[N].中国房地产报，2013-03-18.

[5]杨芳，王宇.产城融合的新区空间布局模式研究[J].山西建筑，2014（01）.

[6]朱宝琛.“产城结合”化解“空城”之痛[N].证券日报，2013-03-30.

[7]张道刚.“产城融合”的新理念[J].决策，2011（01）.

[8]高纲彪.“产城融合”视角下产业集聚区空间发展研究[D].郑州大学，2011.

[9]王丽华.产城融合发展模式及策略思考[J].中国集体经济，2012-11-05.

[10]肖冰钰.“产城结合”避开“底特律”怪圈[N].中国建设报，2013-08-21.

[11]曾振，周剑峰，肖时禹.产城融合背景下传统工业园区的转型与重构[J].规划师.2013（12）.

[12]金良浚.新型城镇化背景下产城一体化发展探究[J].中国国情国力，2013（11）.