黄学荣，刘 宁

（1.百色学院政治与法律系，广西 百色 533000；2.百色中级人民法院，广西 百色 533000）

民族地区环境污染的责任保险法律问题探析

黄学荣1，刘 宁2

（1.百色学院政治与法律系，广西 百色 533000；2.百色中级人民法院，广西 百色 533000）

环境污染责任保险作为保险业参与环境保护的重要工具之一，在应对环境污染和生态损害上有积极的作用。但综观我国民族地区环境污染的责任保险，仍然存在一定的问题。本文主要从民族地区环境污染责任保险的这些问题入手，对解决民族地区环境污染的责任保险法律问题的建议进行探讨。

环境污染责任保险；民族地区；法律问题

环境污染是目前全世界都在关注的热点问题。我国近年来由于工业化的发展环境事故越来越多，尤其正在进行开发的西部民族地区，更是暴露出了各种环境问题。西部大开发的民族地区是我国大江大河的发源地，对全国经济的可持续繁荣与发展有重要作用。但在不断的开发之中，西部民族地区的生态环境与可持续协调发展之间的矛盾日渐突出，已经成为当前不容回避的重要问题。环境污染责任保险在行政上具有一定强制性的同时在经营上又具有一定市场性特点，其对环境污染的参与，一定程度上分散了企业的环境污染风险，有利于环境污染事故的更好处理，能有效促进环境管理水平的提升。但从当前情况看，我国民族地区环境污染的责任保险法律仍然存在一定问题，亟待完善。在此之前，我们首先应该对我国民族地区实行环境污染责任保险背景有所了解。

一、我国民族地区实行环境污染责任保险背景概述

我国环境污染责任保险试点工作的展开是从2007年开始的，随后正处在建设和开发之中的西部民族地区由于各种环境污染问题的出现也开始试点环境污染责任保险。我国民族地区环境污染侵权纠纷的解决从救济方式上来看，主要分为两种，一种是公力救济，第二种是自力救济。公力救济又包括行政救济和司法救济。行政救济是当今各国解决环境问题的管理中最重要和最直接有效的方式，其保护者为政府，这种保护并不是被动的，而是积极和主动的，对环境保护具有重要作用。行政救济以环境信访和环境调节两种方式为主。环境信访是指公民在遇到环境侵害问题时，可以向环境主管机关主动提起，环境信访除了具有程序灵活、受案范围广泛的特点外，还具有成本相对较低等优点。虽然环境信访有众多的优点，但不可否认的是它的公正性、有效性和确定性仍有待提高。环境调节也是一种诉讼之外的解决环境纠纷的方式，比诉讼更加简便、迅速和高效，但环境调节的方式会使环境受害方在及时赔偿上受到很大限制。环境司法救济同样包括两方面，一为民事诉讼救济，二为行政诉讼救济，但从各种数据俩看诉讼途径对环境纠纷问题的解决效率和比例都是极低的。自力救济是对公力救济的补充，相对来说比较小众，且具有一定局限性，不利于民族地区的团结与和谐。

以上的救济方式，是我国民族地区目前对环境污染纠纷进行处理时较为常用的方式，但其制度本身就具有很明显的局限性。环境污染纠纷救济方式对“事前防范”比较忽视，更看重“事后救济”，且救济范围中没有生态环境损害这一项，对西部民族地区自然生态环境的保护是十分不利的。在民族地区环境问题越来越突出的情况下，环境污染责任保险的出现无疑是一种必然。保险制度之所以产生，主要是人类对各种灾难风险进行应对的结果。人们对危险认识的不断加深，促使更多应付危险的方式产生，保险应对危险方面的巨大优势，使其成为现代社会人们对风险进行对抗和应对的重要手段。责任保险的首次出现在19世纪的拿破仑法典中，首先举办责任保险的也是法国，通过责任保险可以对现实中可能存在的责任风险加以分散。作为责任保险中的一种，环境责任保险是环境领域对责任保险运用的结果，其最早起源于欧美工业化国家，是为了应对频发的环境事故而出现的。我国西部地区作为目前开发的重点，其环境发展也是大家尤为关注的问题，环境污染责任保险也逐渐在民族地区试点运行。但从当前情况看，我国民族地区环境污染责任保险法律仍然存在一定问题。

二、民族地区环境污染责任保险问题

（一）民族地区环境污染责任保险待试点问题

1.投保环境污染责任保险将使经营成本加大

目前，我国开展环境污染责任保险试点的地区基本都为工业比较发达，具有较大环境风险且经常发生环境事故的一些重工业区。有关环境污染责任保险，对西部民族地区的企事业单位来说，是个稍微陌生的概念。我国民族地区的环境污染责任保险试点地区目前还比较少，环境污染责任保险在民族地区的宣传不足。当很多企业在得知环境污染责任保险及其功能后都认为环境污染责任保险不仅有意义也是有必要的，但他们同时也表明了需要面临的现实问题。对企业来说，“利润最大化”是他们始终追求的主要目标，在我国相关法律、法规和政策下，大部分企业都已经对环保部门缴纳过一定的环境补偿费用，其风险已经一定程度上分散了，并不需要环境污染责任保险。其次，如果投保了环境污染责任保险企业就需要缴纳两份资金，无疑增大了企业的经营成本。

2.企业违法成本不高，环境保护意识较淡

各国环境保护和环境管理手段中，环境行政责任都是最为重要的手段。各国环保部门都有关于环境惩罚方面的立法，以促使企业遵守环境法律和义务。如果惩罚太轻，不仅不能改善环境问题，同时可能会导致更多违法行为的出现。从各项调查报告来看，我国环境违法惩罚方式中以罚款最为多见，占总数的六成左右，其他行政处罚手段则较少。对很多企业来说们他们违法所获得的利益大多数时候都远远高于我国环境保护法律所规定的罚款额度，在利益的驱动下，很多企业短期内更倾向于接受罚款这种经济付出更低的选择，以得到更多的利益，所以较低的违法成本并不能使企业产生害怕心理。此外，一些企业是当地纳税大户，在处罚过程中为了维护地方财政收入和经济发展，地方政府部门往往并不对其进行过多的惩罚，在这种违法成本不高的情况下，企业的环境保护意识普遍淡薄。

（二）民族地区环境污染责任保险已试点问题

1.环境污染责任保险的推行缺乏法律依据

从环境污染责任保险的推行情况来看，目前只有云南省昆明市人民政府曾在2009年对《推行环境污染责任保险的实施意见》进行公布，《实施意见》对投保企业的范围做出了确定。实施意见要求该地区从事对环境有一定损害的企业都要参与环境污染责任保险，且是强制性的。但直到2011年12月，实施意见所要求的必须投保的企业也仅有200多家对环境污染责任保险进行办理，企业投保费金额累计才400多万元。昆明市人民政府的这一意见从本质上说并不属于法的范畴，在效力等级上也比行政规章要低的多，所以虽然它的规定中明确了强制性但实际上仍然比较弱。一些推行环境污染责任保险较快的民族地区，有些是由于环保局将其环境污染责任保险的办理与企业的环评等办理结合起来，这种做大在已经试点的民族地区虽然比较普遍，但实际上并没有任何相关的法律书面文件，甚至有些做法是违反法律规定的。总的来说，环境污染责任保险的推行仍缺乏法律依据。

2.环境污染责任保险难以满足环境风险保障需求

在环境污染责任保险推行的各项调查中，我们可以发现，很多企业都理解环境污染责任保险的积极性和重要意义，但即便如此他们依然存在很多疑虑。这些疑虑主要体现在以下几点：第一，各地保险公司开发出的保险产品并不符合当地民族地区的特点，缺乏对当地民族地区企业行业和地域特点的考虑。虽然一些民族地区在试点要求下对专门的地方性产品相继有所开发，但与之前并没有太大差别，不能满足各个企业和地区不同的要求；第二，环境污染责任保险在现阶段的承保范围中仅仅以突发性的污染事故对第三人所造成损害的承保为主，并不承保累积性的环境污染事故，在承保范围上比较窄。此外，从对各地保险公司的走访情况来看，环境污染责任保险的业务员本身对这一保险都没有较深的了解，对办理过程中的一些法律等问题更是一知半解，业务水平有限。

三、解决民族地区环境污染责任保险法律问题的建议

作为环境污染损害赔偿社会化救济方式之一，环境污染责任保险制度不仅对民族地区的环境保护有重要作用，同时对民族地区的经济发展和社会稳定等有重要意义。但民族地区待试点和已试点所面临的问题又确实对环境污染责任保险在民族地区的推广有一定阻碍。我国民族地区环境污染责任保险仍然处于发展的初期阶段，面对各种问题必须积极解决，尤其民族地区环境污染责任保险法律的相关问题。具体来说，可以从以下几方面完善我国民族地区环境污染的责任保险法律。

（一）民族地区环境污染责任保险立法行政处罚权限设置

1.民族地区在制定地方性法规中的权限设定

在我国的《行政处罚法》中，第11条有这样的规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由或吊销企业营业执照外的行政处罚。”从规定中可以看出，地方性法规可以设定处限制人身自由或吊销企业营业执照外的其他行政处罚种类，如对违法所得的非法财物进行没收，责令非法经营的产业停产停业等。第11条的第2款同时规定，法律行政法规对违法行为已作出行政处罚规定，地方性法规可以再作出具体规定，但这种改变不能超越法律的幅度和范畴。对民族地区环境污染责任制来说，我国的《保险法》是其上位法律，民族地区立足自身情况对法规权限进行设定的过程中，必须以《保险法》中的规定的行政处罚种类和幅度的范围为依托。随着人们和国家对环境保护认识的不断加强，我国环境污染责任保险的相关法律也会随之相继出台，与民族地区地方性强制保险规定相左的情况也许也会出现，针对不符合法律、行政法规的规定，各民族地区的立法机关可以根据当地具体情况对其进行相应的修改。

2.民族地区在制定单行条例中的权限设定

在环境污染的责任保险法律制定上，一些民族自治地区采用单行条例的立法形式对环境污染责任强制保险进行立法。《行政处罚法》中对单行条例是否能够对行政处罚进行设定这点并没有做出规定，所以单行条例使可以对行政处罚加以设定的。民族地区的人民代表大会可以根据当地民族的政治特点、经济特点以及文化特点对单行条例进行设定，在设定的同时 必须将其纳入行政处罚范围。且在制定的过程中必须符合宪法、法律和行政法规当中的规定。地方性法规和民族自治地方的自治条例以及单行条例规定在《立法法》中是处于同一章的，在权限设定中从维护国家法律统一和避免滥设处罚的角度处罚，在单行条例行政处罚设定权的规定上不能逾越地方性法规的设定权，即民族地区单行条例对行政处罚的设定必须排除对人身自由进行限制和对企业营业执照进行吊销这两点。

（二）民族地区环境污染责任保险承保主体法律责任

从本质上来说，环境污染责任强制保险的依法实行仍然带有一定的商业属性，商业保险都有其承保主体及承保范围，环境污染责任保险业同样需要对承保主体等进行强制性的规定，违反规定必须承担相应的法律责任。

1.非法从事环境污染责任保险主体法律责任

环境污染责任强制保险隶属于商业保险，与商业保险一样，它的经营主体也必须对相关的保险法规定加以遵守。民族地区的环境污染强制保险在承保形式上应该与现有商业保险公司承保形式保持一致，不需要对保险经营组织进行另设。只有经过国务院保险监督管理机构的批准，一些组织和个人才能依法从事环境污染责任强制保险业务，否则即为非法。对于非法从事环境污染责任保险的，根据《保险法》第159条规定，其承保主体付相应的法律制裁，比如对已经做出非法行为的主体取缔其保险业务，对行为尚没有构成犯罪的将其违法所得进行没收，并在确定非法所得的基础对其处以一倍以上五倍以下的罚款等。对于非法从事环境污染责任保险业务且发生犯罪行为的主体，必须对其刑事责任进行追究。

2.没经过批准从事环境污染责任保险的保险公司法律责任

根据《保险法》的规定来看，保险公司必须得到国务院保险监督管理机构的依法批准才能进行保险经营活动，且必须符合《保险法》规定的条件和程序。分业经营、分页管理是我国保险业必须坚持的原则，在人身保险业务和财产保险业务上保险人是不能两者兼得的。保险公司在对环境污染责任强制保险进行申请时，必须满足《保险法》对其设立的条件，依法对财产保险的业务经营设立和从事。投保主体潜在的环境污染责任风险是环境污染责任保险承保的主要内容，在出现环境事故后保险公司必须依法做出责任赔偿，所以从事环境污染责任保险的公司还必须具备最低偿付能力。保险公司应定期向中国保监会报送自身的环境污染责任偿付能力。对于没有经过批准从事环境污染责任保险的保险公司，根据《保险法》应有保险会责令其在一定期限内改正，对其违法所得做出没收的处罚。对于过了期限仍不改正或者致使严重后果的环境污染责任保险公司应责令其停业或者对其经营保险业务许可证进行吊销。

3.从事环境污染责任强制保险公司法律责任

经过批准，从事环境污染责任强制保险业务的保险公司，在经营活动中如果出现违法行为，也应依法制裁。从事环境污染责任强制业务的保险公司不能有以下行为：第一，在从事环境污染责任强制保险业务时，保险条款和基础费率不遵循统一规定；第二，将强制保险业务和其他保险业务放在一起管理、核算而没有依法分开进行；第三，对环境污染强制保险的承保拒绝或者故意拖延；第四，不遵从投保人意愿，强制其订立合同；第五，在对环境污染责任强制保险合同解除的过程中违反规定；第六，对已经约定的保险金义务赔偿拒不履行，违反合同规定。以上六种行为不管占了哪一种，从事环境污染责任强制保险公司都必须接受相应的处罚，其处罚由保险监督管理部门进行。情节较轻的应责令其改正错误行为，并处于50000元以上300000元以下的罚款；对情节较重的环境污染责任强制保险公司则应对其业务范围进行限制，可以责令其不能接受新业务，也可以对其经营保险业务许可证进行吊销。

（三）民族地区环境污染责任保险投保主体法律责任

除了承保人和保险公司外，投保人也是环境污染责任强制保险法律关系中的主体。强制保险中，对投保人也由严格的法律范围规定，投保人若违反了环境污染责任保险强制义务也必须受到直接的法律责任。

1.未投保环境污染责任保险投保主体法律责任

我国西部民族地区目前的环境污染保险在保险模式上以强制为主，并对投保人做出了详细的界定。投保人的主体一旦符合界定，就必须依法进行投保，其投保对象必须是具有从业资格的保险公司，且在保险期满时应该对保险及时进行续保。环境监管部门通过日常监督检查，一旦发现符合强制投保的投保主体没有按照规定对环境污染责任保险投保的，应当对其处以停产停业或者对其许可证进行暂扣或吊销的处罚，并通知其在一定期限内尽快投保，否则给予其应缴纳保险费额度的2到3倍的罚款处罚。

2.对环境污染责任保险单或保险标志进行伪造、变造的法律责任

在某一强制保险立法的区域内，环境污染责任强制保险具有内容和式样统一的保单及保险标志，且其监制是由国务院保险监督管理部门进行的，任何单位或个人都不能对保险单与保险标志进行伪造或者变造。一旦发现投保人对环境污染责任保险单或保险标志进行伪造、变造的情况，环境监督部门必须将伪造的保险单或保险标志进行收缴，且给予投保人停产、停业的处罚，同时应对其进行一定额度的罚款处罚；对于行为构成犯罪的投保人，则应该对其刑事责任依法进行追究。

随着全世界经济和社会的同步发展，环境问题已经成为全球关注的焦点，各国都开始实行环境污染责任保险。我国工业化程度的不断提高，促使人们不断加强对自然改造，由于环境管理各项措施的不到位，导致我国近年来频繁发生各种环境污染事故，对广大人民的生命健康和财产安全有直接威胁，影响了我国社会和经济的可持续发展。西部少数民族大多处于大江大河的发源地，是我国重点的生态保护区，民族地区的开发，给当地的环境带来一定污染风险，环境污染责任保险一定程度上分散了责任人的环境压力，同时对环境保护有一定作用，只是民族地区在对其运用的过程中必须注意其中可能出现的各种法律问题。

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