陈涵

（湖北大学 政法与公共管理学院，湖北 武汉 430062）

我国农村合作社运行的困境与对策思考

陈涵

（湖北大学 政法与公共管理学院，湖北 武汉 430062）

2006年《农民专业合作社法》实施以来，农村合作社得到了快速发展。但也面临着合作层次不高、融资困难、人才缺乏、治理模式不规范、政府支持力度不大的问题，出现了发展困境。要保障农村合作社的良性运行，应当从完善立法、规范治理机制、引导金融支持、保障社员参与等方面着手。

农村合作社；运行困境；对策思考

一、我国农村合作社的产生与发展

（一）农村合作社的历史变迁

农村合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。①在我国，合作社的思想可以追溯到建国前的1927年，毛泽东在《湖南农民运动考察报告》里写道：“合作社，特别是消费、贩卖、信用三种合作社，确是农民所需要的。”②1949年，合作社制度被写入临时宪法。同年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第4章第38条规定，“鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则，发展合作事业。在城镇中和乡村中组织供销合作社、消费合作社、信用合作社、生产合作社和运输合作社，在工厂、机关和学校中应尽先组织消费合作社。”③此后，由于众所周知的原因，合作社发展背上了更多政治使命，比如人民公社实行的“政社合一”制度，抑制了农村合作社的健康发展。

1978年，我国推行了农村改革，合作社制度再次起航。2006年，我国《农民专业合作社法》通过，为合作社的发展提供了法律保障，促进了合作社的蓬勃发展。截至2013年11月底，全国依法登记的农民合作社增至95.07万家，实有成员达7221万户，占农户总数的27.8%。④

（二）农村合作社的主要类型

1.市场形式，即专业市场+农户。这种形式是农户根据该区域的专业市场需求来组织生产，是农户自主决策经营权的体现。但这种方式存在不少问题，比如运用过程中会掺杂过多的政府行为、规范度不高、农户承受的自然风险和经济风险较大。

2.龙头企业形式，即公司+农户。这种形式是龙头企业牵引合作社发展，相比上一种形式，它降低了农户承受的经济风险。它通过合同的方式，明确公司与农户间的经济利益关系，农户获得公司的市场经验、信息，可以灵活处理生产经营，享受到农产品带来的利润。但此方式也有不足，比如一旦市场出现波动，公司会因自身利益受损而拒绝给农户补偿，风险又会转嫁到农户身上。

3.复合经济组织形式，即农业专业协会、合作社+农户。这种形式主要基于自愿互助原则而形成，通过农村合作经济组织，给农业经营提供各类服务。比如这些经济组织可以针对农产品开展产销活动，它还可以把农产品从加工到批发、甚至其他服务环节所取得的农产品附加值返还给农民。这种形式没有改变农户原有的经营规模，而且还提高了农民的市场主体地位，因此它是把农民组织起来的较好形式。

4.自发组织形式，即合作社+农户+基地。这种形式是农户自发组建，主要发展区域特色产业或产品。这种形式的好处即决策民主，按股份分红，农户可以用农资、劳力、资金入股。这种形式虽然公平，但是较为松散、缺乏管理，不利于农户获得长期利益。

二、我国农村合作社运行中面临的困境

（一）合作层次不高

近几年来，我国的农村合作社虽然有了较大发展，但与发达国家相比，合作社的层次不高，内容较低，市场竞争力不强。农民生产的只是初级产品，二次加工、深加工不够。以农副产品为例，很多地方的土特农产品质量虽好，但大多只停留在洗净、切割阶段，进一步的开发、包装、推广跟不上，其“附加值”没有挖掘出来，市场认知度不高，所获利益自然不理想。

（二）融资困难

农村合作社要发展，就离不开资金的投入和支持。由于农民自身就是弱势群体，生存都比较困难，让其拿出生产发展资金是不现实的。但从实践中看，要取得金融机构的贷款，又相当困难。由于政策限定、银行向商业银行转变，农民从农业发展银行和农业银行获得贷款的几率很小；农村信用合作社是提供农村资金的大头，但近年来农村资金的大量外流也不利于农民贷款；民间融资提供的资金量大，但利率高，对于农民借贷压力大、实现程度低。

（三）人才缺乏

合作社是一个独立法人，对管理人员有严格要求。由于城乡之间的差别，农民的文化素质相对较低，加上年轻一代的新型农民大多外出务工，留守人口主要为老人、妇女和小孩，他们大多文化较低、思想保守、年龄偏大，不仅接受新思想的周期较长，而且对国家的农业政策都难以读懂。正是由于领头人素质不高，技术人员、管理人员缺乏，导致农村合作社发展受到极大制约。

（四）治理模式不规范

在实践中，各地农村合作社的名称、组建方式、遵循原则和运作方式差别很大。从建立模式看，有的按公司组建，有的按合作制组建，有的按社团组建，五花八门，极不规范；从机构设置看，大多数合作社没有设立监督机构。有的虽然按《公司法》的规定设立了监事会，但被架空现象严重，“能人”治理模式比较普遍，权力缺乏监督。由于治理模式不规范，工作机制不健全，导致民主管理、利益分配、监督约束等落实不到位，合作社成员对合作社的依存度不高，联系不紧密，影响了农村合作社的发展壮大。

（五）政府支持力度不大

我国《农民专业合作社法》虽然已实施了近7年，党和国家也出台了不少支持农村合作社发展的政策，但地方的相关配套扶持政策相对滞后，等靠要的思想比较普遍。一是地方专项扶持资金数量少，受惠面不大；二是金融机构对农村合作社的支持力度不大，农村合作社普遍面临着融资难的困境；三是扶持农村合作社发展的税收政策没有完全落实到位；四是缺乏支持农村合作社产品走向市场的绿色通道，如在农产品品牌注册、有机产品、绿色产品、无公害产品等标识的认证过程中，没有相关的政策扶持和优惠。

三、完善农村合作社运行的法律思考

（一）加强立法，建立农村合作社良性运行的法律保障制度

一是完善《农民专业合作社法》的有关规定。针对我国农民合作社发展的现状以及暴露出的问题,修订我国《农民专业合作社法》己经刻不容缓，主要应从农村合作社的资本制度、自治章程、成员权利救济三个方面来完善和推进我国的合作社立法；⑤二是要制定《农民专业合作社法》的配套法规。各地区应当根据本地实际，对农村合作社联社做出规定，明确农村合作社联社的法律地位,为联社的发展提供法律支持，以适应农村合作社发展的趋势，提高农村合作社抵御市场风险能力,改变其在市场竞争中的弱势地位。目前，湖北⑥、黑龙江、浙江等省对农村合作社联社问题出台了相应规定，但还需要完善和推广；三是要加强立法检查。各地人大应组织《农民专业合作社法》实施情况的专项检查，从中发现问题，澄清认识，纠正违法行为，把法律的张力充分发挥出来。

（二）加强管理，建立农村合作社良性运行的规范治理机制

一是做实农村合作社章程。合作社章程是指农村合作社依法制定的，规定农民合作社名称、住所、业务范围、经营管理制度等重大事项的基本文件，是农村合作社的“宪章”。实践表明，我国农村合作社章程的“虚化”现象普遍。不仅内容千篇一律，而且大多被束之高阁。当务之急是根据本社实际做实章程，充分发挥其内部规范的效用；二是按照分权制衡的原则，完善合作社的组织机构。在农村合作社组织中，应当建立监事会，防止权利滥用；三是完善合作社的资产处置、财务管理、经营决策、利益分配等重要制度，依规经营。

（三）加强引导，建立农村合作社良性运行的金融支持制度

一是深化金融体制改革，支持农村村镇银行的建立。要把农村合作社纳入村镇银行的扶持重点，拓宽农村合作社的融资渠道；二是出台政策，鼓励金融机构贷款向农村合作社倾斜。金融机构要根据农村合作社的具体情况，相应降低门槛，创新担保方式（如土地经营权抵押），为农村合作社提供便利的金融服务；三是引导社会资本进入农村合作社。目前，我国社会闲散资金较丰富，而投资渠道拓宽又有限，国家和地方应当都制定相应的鼓励政策，引导社会资本有序进入农村合作社；四是加大财政扶持力度。国家应当加大对农村合作社的资金支持力度，地方应当整合强农惠农资金，向农村合作社倾斜。

（四）加强监督，建立农村合作社良性运行的社员参与制度

农村合作社是一种农民成员所有、使用、民主控制、自主分配的经济联合体，农民是农村合作社的主体。要保障农村合作社的良性运行，必须建立和完善农民的参与机制。一是建立信息公开制度，要利用会议、公示栏、文件等多种方式，让社员充分了解本合作社的重大事项，保障社员的知情权；二是落实社员权利，包括参加成员大会并享有表决权、选举权和被选举权，按照章程规定对本社实行民主管理，按照章程规定或者成员大会决议分享盈余，查阅本社章程、成员名册、成员大会或者成员代表大会记录、理事会会议决议、财务会计报告和会计账簿的权利，保障社员的参与权；三是建立权利救济机制，对侵害合作社或者社员利益的行为，赋予社员诉讼的权利，保障社员的监督权。

注 释：

① 全国人大常委会办公厅：《农民专业合作社法》，中国民主法制出版社。

② 毛泽东：《毛泽东选集第一卷》，人民出版社，1991年6月1日。

③ 中共中央文献研究室：《建国以来重要的文献选编第一册》，中央文献出版社，2011年6月。

④ http://www.yicai.com/news/2013/08/2969950.html

⑤ 曹文娟：《我国农民合作社法律制度研究》，中央民族大学博士论文，2011年3月。

⑥ 湖北省工商行政管理局：《省工商局、省农业厅关于农民专业合作社联社登记管理工作的试行意见》，2013年5月10日。

[1]全国人大常委会办公厅.农民专业合作社法[M].中国民主法制出版社.

[2]毛泽东.毛泽东选集第一卷[M].人民出版社，1991-06.

[3]中共中央文献研究室.建国以来重要的文献选编第一册[M].中央文献出版社，2011-06.

[4]曹文娟.我国农民合作社法律制度研究[A].中央民族大学博士论文，2011-03.

[5]湖北省工商行政管理局.省工商局、省农业厅关于农民专业合作社联社登记管理工作的试行意见，2013-05.

[6]唐亚，邓军蓉.湖北省农民专业合作社治理结构现状与对策—基于23家合作社的调查[J].长江大学学报，2013-06.

[7]胡宗山.农村合作社：理论、现状与问题[J].江汉论坛，2007，（4）.

[8]苑鹏.合作社法运行中暴露的十大问题与缺陷[J].中华合作时报，2013-08.

[9]孔祥智.合作社法修订应研究的几个问题 [N].中华合作时报，2013-08.

[10]杨群义.农民专业合作社盈利分配中存在问题透析[J].中国农业会计，2012，（7）.