民营资本参与养老服务体系建设的研究现状与思考

2014-04-02郭林

华中师范大学学报（人文社会科学版） 2014年2期

郭林

（中国人民大学中国社会保障研究中心，北京100872）

经过三十多年的改革开放，中国养老保障资金制度的发展已经取得了很大进展。目前，在不忽视资金制度优化的同时，如何通过健全养老服务体系增强养老资源的可及性，应成为政府民生政策之重点所在。《老年人权益保障法》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》以及《关于加快发展养老服务业的若干意见》均指出，要遵循政府引导和社会参与相结合的原则，积极引导和鼓励社会力量加大投入，参与养老服务体系的建设。所以，在我国，民营资本参与养老服务体系建设具备了很好的政治条件。国内外学者针对民营资本参与养老服务体系建设的主题进行了一定程度的研究。

一、国内研究现状：有效发挥民营资本在养老服务体系建设中的作用

养老服务理论与政策是国内学界的关注点之一。但一直到2008年，有关养老服务的科研成果并不多①。随着我国人口老龄化的日益严峻②，以及上述政府政策更加关注养老服务体系的建设，自2010年以来，国内学者对养老服务研究的成果数量大幅上升③。具体如下：

（一）澄清误区：理性认识民营资本参与养老服务体系建设

误区一：将机构养老服务等同于市场化养老。在社会养老服务体系中，养老机构发挥支撑作用，其运营具有一定的市场化性质，这主要表现为通过市场机制来满足部分老年人较高水平的养老服务需求。但应看到，养老机构的核心属性是公益性，市场化属性是为了更好地促进其发挥公益功能的次要属性。误区二：将市场化等同于高端化。通过市场机制，有效整合社会养老服务资源，提供质量优良和价格适度的养老服务是机构养老服务的根本目标，高端养老服务的衡量应从养老服务人才、服务内容、服务质量等方面入手，而非高端化的甚至豪华的养老院舍④。误区三：将民营资本参与养老服务体系建设等同于养老服务机制全盘市场化。有序、高效和可持续发展的养老服务供给体系，需要协调政府、市场和社会组织之间的利益关系。“过度市场化”一方面会使得民间力量不愿涉足这一微利或无利的养老行业，另一方面又可能因为收费过高，将一些有需求而无购买能力的弱势老年人排斥在外⑤。

（二）他山之石：有效协调政府与市场在养老服务体系建设中的作用

很多发达国家通过鼓励多元化资本投资养老产业、融资支持等措施，加大对民办养老机构的扶持力度。他们基本上建立了政府引导与市场运作相互结合、财政支持与社会资本相互补充的养老服务机制，实现了社会效益与经济效益的协调统一⑥。特别需要提及的是，英国享受政府优惠政策的民办非营利机构在社区服务中扮演着越来越重要的角色，如托老所、家政服务公司等⑦。

（三）宏观论述：充分发挥民营资本在中国社会养老服务体系建设中的作用

《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》指出，社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑⑧。家庭、政府和社会经济组织都可为养老服务体系的建设融资，养老服务产品由政府、企业和其他社会组织共同生产⑨。政府主导建立的养老服务中心应当以提供无偿或低收费的医疗、护理、理发、用餐、文化娱乐等服务为主，康复、健身、代办、心理咨询等服务项目等可由社会资本为主来解决⑩。作为企业，参与区域治理的目的是希望在税收和政策方面获得一定的优惠，此外通过与社会各界的沟通，使自己能够在公众面前树立良好的形象，从而降低运营成本⑪。

积极引导、扶持民营资本参与农村养老服务工作。通过公建民营、民办公助、政府购买服务等方式，鼓励支持社会资金兴办农村养老服务机构，鼓励社会力量经营运作村社居家养老服务设施。对于农村非营利性的民办养老机构、居家养老服务设施或组织，尤其是对于收养政府服务对象的村社民办养老服务机构，在其建设期要按照建设规模、投资总额、土地租期等指标，一次性或者分期给予适度合理的建设补贴；在其运营期，要按照床位数、收养人数、入住率等指标，继续给予适度合理的运营补贴⑫。

应充分调动市场和社会团体等主体的积极性，为居家养老服务的建设贡献力量⑬。要有效利用民营资本，丰富居家养老服务内容。目前中国的居家养老服务还主要集中在清洁、打扫、做饭等家政服务和一般的生活照料上，服务内容相对单一。市场（企业）要根据老年人的实际需求丰富服务内容，如增强个人照顾、康复护理等服务的提供。政府制定优惠、激励政策，加大对这些企业的税收优惠幅度，吸引更多的企业进驻社区为老年人提供服务，并形成良性的竞争机制⑭。

同时，根据居家养老服务的需求来细分服务市场，如医疗护理、术后康复、痴呆病人看护、家庭照料者培训等⑮。针对城镇空巢老人社区居家养老服务需求，政府和社区要搭建好交流平台，创造机会，鼓励和推进企业等各种社会力量参与社区养老服务建设，鼓励他们提供无偿、低偿或有偿的福利服务，满足空巢老人的服务需求并增进其服务满意度⑯。

在民营资本参与机构养老服务体系建设方面，政府应引导民间资金进入养老服务市场，并设立与公立养老服务机构一致的用地、财税等优惠政策，提高社会资本进入养老服务的积极性⑰。当前，中国养老机构的状况为：一方面，公办养老机构一床难求；另一方面，民营养老机构数量仍少，其中很多床位大量空闲，有的甚至经营困难⑱。民营养老机构面临着政府的支持力度不足、社会化和产业化程度不高以及养老机构自身服务水平较低与服务项目单一等困境。应鼓励和引导包括市场在内的各方面力量积极参与老年服务产业，逐步形成政府宏观管理、社会力量投资兴办、养老服务机构自主经营，按市场化要求建立管理体制和运行机制。这既有利于减轻政府财政压力，又可以增加就业岗位，还能提升服务产业比例⑲。

有效落实针对机构养老服务机构的优惠政策。我国已经在养老机构建设、养老设施维护、养老服务机构的税费减免等多个方面制定了支持机构养老服务发展的优惠措施，但是其在一些具体领域还存在规定不明确、操作性不强、优惠幅度较小、针对性不够等弊端。此外，一些优惠政策措施由于刚性不够，很难在地方切实落实。目前，在社会养老优惠政策的落实过程中亟待解决的是土地保障、税费减免、金融信贷、财政投入、分工机制等问题，特别是要明确对非营利性民办养老服务机构的省、市两级政府补贴政策，以推动社会养老服务的发展⑳。

（四）典型模式：虚拟养老院是民营资本参与养老服务体系建设的关键环节

虚拟养老院是指政府建立一个信息服务平台，当老年人有服务需要时，拨一个电话给信息服务平台，信息服务平台就会按照老年人的要求，派服务企业员工上门为老年人提供服务，同时对服务质量进行监督。虚拟养老院用虚的网络提供实的服务。虚拟养老院的建设在一些地区（如苏州市姑苏区、兰州市城关区等）取得了一定成绩，其可以整合作为养老服务生产者的加盟企业的资源，丰富养老服务产品内容，努力满足各类服务对象的需求。但也应该看到，虚拟养老院尚面临着诸如成本压力大，缺少财税优惠政策支持，服务购买程序规范化水平低、服务人员素质参差不齐等问题，亟待解决。

（五）配套措施：护理保险制度与政府购买养老服务机制

建立护理保险制度或者养老服务补贴制度，增强老年人支付护理及相关服务费用的能力，可提升民营资本参与养老服务体系建设的积极性。切实完善政府购买养老服务机制，能为民营资本公平参与养老服务体系的建设提供制度保障。政府购买养老服务是在养老服务中引入市场竞争机制的一种制度安排，政府并不直接提供具体服务，而是通过采购等方式取得养老服务并以向老人发放养老服务券、设置居家养老服务点等多种形式开展服务。这是公共产品由私人生产，政府提供的一种方式。具体而言，政府购买居家养老服务是指政府与加盟企业或非营利组织之间就居家养老服务的购买问题签订一定的合同，作为契约双方，由政府出资，加盟企业或非营利组织运作，由其负责管理并提供服务，然后政府通过一定的方式对购买的服务进行评估并进行付费，从而保证老年人居家养老的质量，满足老年人的基本物质与精神生活需求的服务供给方式。政府购买居家养老服务将养老服务的生产让渡给企业或者非营利组织，以实现提高养老服务效率和质量的目标，其实质是在养老服务领域引入市场竞争机制的一种制度安排。

二、国外研究现状：养老服务市场化与去专业化

传统的公共保护制度并未充分覆盖老年依赖这一社会风险，其无法为老年人提供足够的资金和健康服务，比如传统的社会保险无法给予老年慢性病人足够的长期护理资金和服务。近几十年来，在发达福利国家，政治、社会、经济和人口的变化导致了服务特别是老年服务需求的增加。长寿、发病率的持续减少、来自选民和服务需求者的政治压力，使得政策制定者和实施者重新审视了已有的福利水平，他们认识到，养老服务融资尚不足，无法有效满足老年人的服务需求。从供给角度看，不断下降的人口出生率、家庭结构的变迁、女性劳动参与率的提高以及新自由主义对福利供给机制的影响，意味着无报酬的家庭养老服务提供者的数量下降。

在上述供需矛盾背景下，服务筹资计划在很多福利国家兴起，如德国和日本实施了长期护理保险制度，英国实施了公共财政支持的服务津贴计划。这些机制可为老年人提供资金支持，以购买养老服务，而非直接接受服务。福利多元主义认为，福利的提供不仅可由国家和政府实施，还有包括市场在内的其他主体。针对福利多元主义的具体构成部门，有的学者提出了福利三角理论，认为福利提供主体主要包括国家、市场和家庭；一些学者则主张福利菱形理论，认为福利提供除了福利三角理论中的三个主体外，还包括志愿组织或社会组织。一些学者基于上述思维，提出并使用了服务菱形的概念，认为服务的提供者包括家庭、市场、公共部门和非营利组织。因此，市场可以作为养老服务的提供主体之一。

事实上，近几十年来，发达国家的福利管理逐渐体现了商品化的特征。作为商品的服务管理有如下四种模式：将个人服务预算管理严格，允许直接雇佣正式服务工作者；服务资金直接发放给老年人，并不做直接管理；收入维持计划，即津贴直接支付给服务提供者，以报偿或补偿其收入损失，这经常针对收入较低的服务提供者实施；直接向非正式服务提供者提供资金，来代替公共财政支持的正式服务。其中第二种方法获得了很高的评价，因其可以让老年人作出自由选择，控制他们自己接受服务的种类，能保障老年人的独立性和社会参与，使得他们不会感受到自身是家庭和社会负担，进而保障他们的尊严。

为了使得养老服务费用保持在合理水平，同时防止养老服务质量的下降，西方发达国家养老服务机制逐渐引入了市场机制，加强了养老服务提供中经济原则的应用。具体而言，其养老服务机制有两大创新点：一是实现了筹资和服务提供的清晰分离；二是更加注重养老服务消费者的自由选择权。在这个新的养老服务市场中，老年人及其家庭可以选择家庭成员提供的有报酬的养老服务；又可以购买政府服务部门、非营利组织和商业机构提供的正式养老服务；也可以同时选择上述两种方式。

在一些西方发达国家，养老服务提供的去专业化特征明显。经验研究表明，长期护理保险制度所支持的老年人及其家庭主要选择家庭养老服务，而非正式居家养老服务。其原因主要有二：其一，养老服务提供者的选择是基于整个家庭的权衡而非由老年人单独作出决定，在决定过程中，道德责任和家庭团结的文化价值理念使得整个家庭往往决定选择由其成员来提供养老服务；其二，老年人及其家庭与专业养老服务提供者对优良养老服务的判断标准存有差异，前者认为只有内嵌于信任型社会关系的养老服务才是优良的，经济方面的考虑应为次要的；而后者则基于市场竞争规则，认为有效率的养老服务才是优良的，这使得具有自由选择提供主体权力的老年人及其家庭成员往往选择家庭养老服务。应该看到，养老服务的去专业化对民营资本参与养老服务体系建设有一定抑制作用。因此，民营资本应基于具体国家的文化环境，从消费者价值判断出发，来提供满足老年人实际需求的养老服务。

三、简要述评与未来关注

综上所述，国内外学界已经基本达成一项共识：应当充分发挥民营资本的作用，为合理的养老服务体系建成提供助力。尽管如此，已有文献表明，对民营资本参与养老服务体系建设的研究存在两个缺憾：其一，专门研究鲜见，该方面的学术观点散见于研究养老服务体系建设、养老服务中的政府职能和养老服务公共财政责任机制、福利国家重构等方面的文献中；其二，对民营资本参与中国养老服务体系建设的分析主要应用定性的方法宏观论述，基于实地调研资料和数据的分析不够充分。今后的相关研究应注重弥补上述缺憾，同时要注意以下几个方面：

合理选择政府引导民营资本参与养老服务体系建设的目标。政府引导民营资本参与养老服务体系建设的目标主要有两个：一是依靠市场力量向老年国民提供质优且能负担得起的养老服务；二是利用养老服务业的活跃为经济增长提供新的引擎。前者为社会目标，而后者是经济目标。尽管社会目标的达成需要一定的经济基础，但国内外的社会保障制度实践告诉我们，过于重视经济目标，往往会损害社会目标的实现，从而导致诸多社会问题；过度聚焦社会目标，很可能会损害社会保障制度自身以及整个经济的运行效率。也就是说，建立健全社会保障制度应将上述两个目标摆在同等重要的位置。这意味着我们既不能经由过于慷慨的引导机制推动民营资本提供价格过于低廉的养老服务；更不能为了经济增长，而忽视民众的收入和消费水平，依靠引导性较差的机制或因监管不力使得民营资本提供过度奢侈的养老服务，从而导致很多老年国民无法享受到应有的养老服务。同时，应该看到，我国当前的社会经济形势是：经济增长模式正在由政府主导投资向更加重视消费拉动转变；公平正义已然成为社会共识；我国的养老服务制度尚不能给老年国民提供充足有效的养老服务。在这种背景下，上述第一个目标应格外加以重视。

拓展民营资本参与养老服务体系建设的领域。当前我国民营资本参与养老服务体系建设的领域主要为发挥补充作用的机构养老机制，而非社区养老服务和处于核心地位的居家养老服务，反映了民营资本参与养老服务体系建设的结构扭曲。但同时也意味着，民营资本参与养老服务体系建设的潜力巨大。事实上，民营资本参与养老服务体系建设的最终供给形态既可是服务，又可为诸如理疗康复器材之类的实物。

充分认识到养老服务业的巨大风险。老人意外摔伤等意外事故的出现几率很大。在与老人及其家庭发生的纠纷中，养老服务机构往往处于弱势地位。如果诉诸公堂，则意味着巨额的赔付和损失。同时，养老服务机构建设资金需求量大，建成后资金回收周期长，这增加了养老服务业的高经营风险。故很多民营资本参与养老服务体系建设除了自有资金外，还需要其他的融资渠道，主要包括银行贷款、资产抵押等。但上述高风险特点使得民营养老服务机构难以达到银行的贷款要求。养老福利用地不能抵押贷款，按民办非企运营的养老服务机构在管理体制上要求不能分红，自己投资兴建的机构财产又限制为不能归自己所有，这使得其资产不能用于抵押贷款。因此，应该优化政府信贷扶持政策，化解民营养老保险机构筹资难题。

注重民营资本参与养老服务体系建设的评价和监管机制建设。通过一系列的优惠措施来引导民营资本参与养老服务体系建设实质为政府利用公共资源，依靠民营资本的效率来为老年国民提供基本养老服务。但应看到，资本都是逐利的。因此，引导机制上述目标的实现必须通过有效实施养老服务评价和监管加以实现。否则，很可能出现以税收、土地等方面的优惠或政府购买养老服务资金等为形式的公共资源转化为民营资本利润所带来的养老服务业暴利与国民享受基本养老服务不充分且质量低劣并存的后果。养老服务是社会保障制度体系的重要组成部分。中国养老服务体系的建设需要民营资本的参与，但这种参与并非一种纯市场化的行为，其非市场性主要体现为政府部门对民营养老服务提供者所给予的税收或土地等方面的优惠，对民营养老服务的质量评价和强有力的监管。在合理目标的引导下，随着政府引导民营资本参与养老服务体系建设的各项机制逐步完善和有效落实，老年国民必会有效率地享受到公共性的基本养老服务，为实现“老有所养”的目标提供切实保障。

注释

①笔者通过中国知网检索发现，2000～2009年，有关养老服务的文献篇数分别为：6、15、16、15、26、81、185、227、168、379。注：检索条件设定：篇名（精确）；来源数据库包括中国学术期刊网络出版总库、中国博士学位论文全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库等中国知网的所有数据库。

②《2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第一号）》显示，我国60岁及以上人口为177648705人，占总人口的13．26%，其中65 岁及以上人口为118831709人，占总人口的8．87%。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2．93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1．91个百分点。按照联合国人口年龄类型的划分标准，当一国65岁以上的人口占总人口的比重低于4%时为年轻型社会，比重在4%～7%之间时为成年型社会，比重超过7%时为老年型社会。显然，我国已经属于老年型社会。

③笔者通过中国知网检索，2010～2013年，有关养老服务的文献篇数分别为：675、824、809、779。注：检索条件设定：篇名（精确）；来源数据库包括中国学术期刊网络出版总库、中国博士学位论文全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库等中国知网的所有数据库。

⑤张旭升、牟来娣：《中国老年服务政策的演进历史与完善路径》，《江汉论坛》2011年第8期。

⑥刘晓梅：《我国社会养老服务面临的形势及路径选择》，《人口研究》2012年第9期。

⑦陈伟：《英国社区照顾之于我国“居家养老服务”本土化进程及服务模式的构建》，《南京工业大学学报（社会科学版）》2013年第1期。

⑧国务院办公厅：《社会养老服务体系建设规划（2011～2015）》，http：／／www．gov．cn／zwgk／2011－12／27／content＿2030503．htm，2011。

⑨郭林、丁建定：《试论完善中国社会保障制度体系的基本原则——以“四维体系”为视角》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2013年第1期。

⑪0耿永志：《社区居家养老服务中心建设存在的问题——以石家庄市老年人抽样调查为基础》，《现代经济探讨》2013年第5期。

⑫李成波、张蕾、陈功：《当前我国养老服务工作的改进》，《中共中央党校学报》2013年第6期。

⑬胡宏伟、时媛媛、肖伊雪：《公共服务均等化视角下中国养老保障方式与路径选择——居家养老服务保障的优势与发展路径》，《华东经济管理》2012年第1期。

⑭秦艳艳、邬沧萍：《我国城市社区居家养老服务体系中政府职能分析》，《兰州学刊》2012年第1期。

⑮王莉莉：《基于“服务链”理论的居家养老服务需求、供给与利用研究》，《人口学刊》2013年第2期。

⑯田奇恒、孟传慧：《城镇空巢老人社区居家养老服务需求探析——以重庆市某新区为例》，《南京人口管理干部学院学报》2012年第1期。