○张金贵 孙 杰

（江苏科技大学经济管理学院 江苏 镇江 212003）

二十世纪六七十年代，各国纷纷大力发展高等教育，高等教育进入普及化阶段，高校在校学生数量激增，生均成本大幅度提高，然而各国财政性教育经费的增长速度却开始减缓，供需出现冲突，高校财政危机成为全球性问题。同时，主张向公共负责的新公共管理思潮开始兴起，其强调提高财政经费分配的效率和质量。在该思潮的影响下，越来越多的社会人士、政府官员、专家学者以及其他利益相关者的观念发生转变，他们开始关注高校的效率和责任，希望高校就资金的使用情况作出解释和说明。在这样的背景下，以高校在校学生数为依据的传统拨款模式已无法适用高等教育的发展，而强调产出和效率的绩效拨款模式开始展现其优越性。

一、国外绩效拨款典型模式

1、完全以有效学生数作为拨款依据。这一类典型代表有丹麦的“计价拨款模型（Taximeter-model）”。该模型所分配的教育经费约占高校收入的1/3，并通过有效学生数和生均拨款定额来确定拨款额度，其中有效学生数是指最终通过考试的学生，并不包含没有通过考试或未参加考试的学生；生均拨款定额则会因专业差异而有所不同。

2、财政资源中一定比例按有效学生数来进行拨款，其他则采用投入拨款模式。这一类典型代表有荷兰的绩效拨款模型（PBM）。根据不同的教育层次，荷兰高校教育系统划分为两类：专业训练的学院（HBO）和学术训练的大学（WO）。HBO提供学士层次上的四年课程，WO提供四年制硕士和四年制博士教育。荷兰政府对HBO的拨款以有效学生数为依据，类似丹麦的拨款模式；对WO的拨款则采用投入和产出机制相结合的方式。2000年，荷兰政府在大学拨款中引入绩效拨款模型（PBM），即先由教育部决定所有大学的总预算，再确定该预算在各个大学间的分配。总预算中主要包含教学部分和研究部分。对研究部分的拨款主要以投入拨款机制为主；教学部分则主要通过获得文凭的学生数和招生数来体现，同时不同专业学生的生均拨款额度所赋予的权重也存在差异，工科和医学学科的权重要普遍高于人文学科。

3、以投入拨款为主，引入绩效因素。这种方法的特征是由专门评估机构对高等教育机构进行绩效评估，由评估结果来确定所得财政资源额，通常情况下，该额度占高校收入比重较小（不足6%）。大多数国家属于第三类，如美国、英国和澳大利亚等。这一类典型代表有美国田纳西州的绩效拨款模式和英国的科研水平评估体系。美国田纳西州绩效拨款模式中的“绩效”是指拨款公式中的一个因子，还包括其他因子，如满足基本教学需要的教学基本经费、办公经费、学生资助部分、科研经费、专项经费等等。田纳西州高教委员会根据绩效指标对高校进行绩效评价，获得满分的学校可以得到当年拨款总额5.45%的增加额。英国科研水平评估（Research Assessment Exercise，RAE）是绩效拨款的典型体现，该评估体系将评级等级设为7级，由高到低分别为 5*、5、4、3a、3b、2、1，评级只有在 4级以上的学科才能获得该项拨款，科研水平等级越高获得科研拨款也就越多，即高校的科研水平决定高校的科研拨款额。

二、总结性评析

1、绩效拨款强调产出和效率。传统高等教育模式侧重历史成本的投入，政府对高校教育经费的投入通常是以最近几年高校在校学生生均成本的综合支出水平来确定。传统模式过分强调在校学生数，促使高校盲目扩张，大大降低了教学质量。与传统拨款模式不同，绩效拨款将绩效与拨款相挂钩，高校在教学、科研等方面取得的绩效是其获得拨款的依据。荷兰将获得文凭的学生数和招生数作为其教学拨款的依据，实际上获得文凭的学生数是高校人才培养能力的体现，新生数则是外界对高校教学质量的肯定。

2、绩效拨款强调问责。早期，高等教育属于精英教育，在该阶段，高校结构单一、在校学生数量不多，政府集中将教育经费拨付给高校，限定每笔经费的用途后，对高校经费的使用状况并不会给予过多关注和监督。但随着高等教育进入大众化时代，高校在校学生数量激增，生均成本不断上扬，政府对高等教育的投入增长缓慢，供需出现不平衡，高校财政危机出现，作为纳税人的社会人士开始就公共权力问责。他们认为高校既已获得教育资源就应该向社会公众负责，承担其应有的责任，合理使用有限的教育资源，实现资源的优化配置。实施问责的关键在于明确责任，形成监督机制。美国田纳西州高等教育委员会与高校共同制定绩效拨款指标，并依据该指标对高校每一个财政年度的表现进行评分，表现出色者可获得额外拨款。

3、绩效拨款强调信息公开。在传统高等教育拨款模式中，高校所获得的拨款不仅取决于高校运作的实际成本，还有很大一部分取决于政府与高校间的私人关系，整个拨款过程易受到人为因素的影响，缺乏透明度。绩效拨款将高校的产出和成果作为拨款依据，高校能够获得多少拨款直接与该校的教学质量和科研水平相挂钩，并且绩效拨款在具体实施过程中，所采用的评估指标、各高校指标完成情况、评估结果以及用于绩效拨款额占总拨款额的比重都是公开的。英国科研水平评估（RAE）通过对高校科研质量的评估，将评估结果和拨款相挂钩。评估结果通常会被划分为若干个标准等级，科研水平等级越高意味着高校获得科研拨款也就越多。在科研评估完成以后，质量评估小组需要出具一个关于评估过程和评估结果的质量报告，并公开发表接受社会公共监督。

除此之外，绩效拨款既能减少高校支出成本，提高教育资源的利用率，以最少的资源创造性地培养出更多高质量的学生和高水平的科研成果，也可鼓励高校之间的良性竞争，促使高校不断自我提高。同时，实施绩效拨款还改变了政府对高校的管理模式，政府下放权利避免对高校的直接干预，给予高校更多的自主权。

三、绩效拨款实施过程中的困难

首先，绩效拨款前期准备工作需要花费大量的精力和成本。实施绩效拨款首要的工作是要收集大量的资料和信息，只有获取了所需的数据方可展开后续工作。但这项工程需要大量的时间和金钱，如果选择用已有数据来代替最新数据，虽然可以节约时间和成本，但却降低了绩效指标体系的合理性和适用性。绩效拨款不得不面对这样的质疑：绩效拨款所产生的成果是否可以弥补绩效拨款前期工作付出的成本。

其次，绩效指标如何选择？数量是多少为适宜？各个指标的权重如何分配？指标类型如何选择，应该侧重投入和过程还是产出和结果或兼而有之？指标的标准是否全部需要量化？到底由谁来制定这些指标？一套科学完善的绩效指标体系是否能够在全国范围内通用等等，这些是制定指标体系的主要难题。

最后，绩效拨款占政府拨款份额的多少最为恰当。绩效拨款的额度如果过高会造成政府高校预算的不稳定，而高校则会将过多精力用于科研开发，教学功能被弱化；如果绩效拨款的额度过低则无法起到激励高校的作用，甚至无法弥补高校为获得该项拨款所付出的成本，与绩效拨款的初衷相违背。

四、总结和建议

针对绩效拨款实施过程中所面对的障碍与困难，笔者给出以下建议：第一，在选择指标时既要考虑国家高等教育政策的目标，又要确保高校的自主权，激发各高校的潜能，同时还要兼顾公平和效率原则，既要确保公平对待各高校又要直观地展现各高校的投入与产出比。第二，根据国外学者的观点，绩效拨款指标的数量最好在20个左右。指标过多会使评估过程过于繁琐，成本增加。指标既要涵盖所要评估的目标，又要突出重点。第三，指标权重主要依据重要性来划分，越被重视的指标越要赋予更高的权重。权重设定时要考虑到高校间的差异，鼓励高校优先发展、多元发展，但也要避免高校将过多精力放在高权重指标上，而忽视低权重指标，造成不利影响。第四，绩效指标可分为投入、过程、产出和成果四种类型。通常来说，在绩效评估过程中更侧重于产出和成果指标，但是这并不意味着投入和过程指标就不重要，实际上，投入和过程指标能有效确保高等教育的公平性。第五，指标往往更倾向于量化，因为量化后的指标更直观，更容易衡量。但有学者指出：“一旦一种现象被转化为量化指标后，它就可以被加减乘除，即使这在现实生活中并没有任何意义……数字提供了一个共同的分母，然而它实际上什么都不是。”有些指标并不适宜量化，量化可能会迫使其丧失原本的意义，这并不利于形成合理的绩效评估体系，一个好的平衡的评估体系应既包含量化指标又有质的指标。第六，绩效指标的制定需要政府官员与高校教职人员、专家学者的共同参与。政府官员主要起到一个宏观政策指导的作用，保障大方向的正确性，而高校教职人员、专家学者更了解各高校的内部状况，能够使指标制定得更加合理贴切。第七，仅仅依赖一套全国的绩效指标体系是不实际的，即使该体系再科学、再完善。每个高校所面临的政策环境经济状况都不相同，它们有不同的历史背景，不同的使命、目标、发展战略和侧重点。针对这一情况，笔者认为可考虑构建主、辅指标相结合的评价体系，其中主要指标是基础指标，具有普遍性，可适用于各高校；辅助指标则需要考虑各高校的具体情况，针对不同的高校给出不同指标。第八，根据国外绩效拨款案例，绩效拨款占政府拨款份额的5%~10%比较合适，各国考虑到自身状况可相应调整，拨款水平可逐步缓增。完全实施绩效拨款具有非现实性，可能会造成某些高校连基本的教学活动都无法维持，并不利于高校的均衡发展。

绩效拨款被引入高等教育拨款方式后面临多方质疑：绩效拨款是否能够达到制定者预期的效果？绩效拨款最终产生的效益能否弥补前期准备工作所花费的成本？绩效拨款所带来的马太效应将如何避免？尽管如此，绩效拨款仍是当前国际高等教育拨款方式的主流趋势，并被越来越多的国家采用，笔者建议我国应实施以结果为导向的绩效拨款，但鉴于绩效拨款是一项复杂浩大的工程，可选择在项目支出预算中拨出一笔高等教育绩效基金进行试点。

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