○侯玉妹

（武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉 430072）

农村低保对象确定问题的思考
——以唐山市丰南区大新庄镇为例

○侯玉妹

（武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉 430072）

农村最低生活保障制度是在城市低保制度不断推进的过程中逐渐发展起来的，是在我国特有的城乡二元结构下所实施的农村社会保障的一部分。本文通过对河北省唐山市丰南区大新庄镇所辖的个别行政村的走访，发现农村低保政策的实施在大新庄镇取得了一定的成绩，但低保对象的确定在实际操作过程中也暴露出很多问题。因此，要调动各方面的力量对存在的问题加以解决，以使这项重大的惠民政策取得更好的成效。

农村低保 低保对象 社会保障

2005年5月17日，河北省人民政府下发《河北省人民政府关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知》，规定“凡共同生活的家庭成员年人均纯收入低于户籍所在地农村低保标准、持有本地居民常住户口的农村居民均属保障范围。无当地常住户口的人员不享受当地农村低保待遇（不含已迁往学校的大中专在校学生）。”

本研究将河北省唐山市丰南区大新庄镇作为研究对象，并选取个别村庄进行深入调查走访，主要从大新庄镇实施农村低保的背景、实施现状、低保对象确定的相关内容等三个方面展开，进一步分析农村低保对象在实际操作过程中是如何确定的，并最终结合自己所学的知识，提出专业意见。

一、大新庄镇农村低保对象确定的基本做法

1、该镇实施农村低保的基本情况

河北省唐山市丰南区大新庄镇共有62个行政村，人口5.6万，该镇自2004年起响应政府的号召，开始在所辖村庄实施农村最低生活保障制度，到目前已有650人享受了低保待遇。该镇每年所获得的低保金总额在120万元左右，基本是在每年低保对象审核完毕后，由丰南区民政局根据低保对象的人数、贫困程度，将低保资金下拨到镇民政局。

2、确定低保对象的政策依据

《唐山市农村居民最低生活保障暂行办法》（唐山市人民政府令〔2003〕1号），与低保对象确定有关的内容总结如下：凡在本市行政区域内具有常住农村户口的农村村民、户年人均纯收入低于农村最低生活保障标准，均可依照本办法申请享受农村最低生活保障。

3、可借鉴之处

（1）村民参与低保对象的确定。在调查中发现，随机选取的村庄（双港村、薄庄村、大河庄村、黑坨村、大赵庄村、沙沟村）在确定低保对象的环节都采取了村民代表参与评议投票的方式，15户或10户选举一名村民代表，这些代表和村干部通过村民代表大会对提交的申请进行讨论投票，并参与到会后的实地调查中。这种做法在一定程度上反映出了确定低保对象的公正性，同时可以调动村民的积极性，减少工作的阻力，提高政策的有效性。

（2）低保金的社会化发放。大新庄镇民政局会在每个季度的15号之前，由专门人员按救济款的指定额度将低保金打到低保对象的救济卡上，低保对象需要时可以随时支领，而不经过村委。这样财政权和行政权的分离，避免了多头负责制，能够在一定程度上避免救济款被私人占有或挪用，使国家的这项资金得到充分利用，从而保障了低保对象的合法权益。

二、大新庄镇农村低保对象确定过程中暴露的问题

1、农村收入难以界定，家庭经济状况难以核查

准确地确定低保对象，实现应保尽保，不该保的不保，既不漏保，也不错保，提高低保制度的保障效果，同时避免制度“养懒汉”的一个重要前提是准确核实家庭收入。但准确核定申请人的家庭收入是一个巨大的难题，同时也是制度缺陷。造成农村居民收入调查工作难的原因主要有以下几个方面：一是对于村民的收入调查难以取得切实的证据，而且对于村民的隐性收入难以掌握，仅靠村民所在的工作单位提供的工资收入证明，其真实性难以保证；二是农村居民的交往程度深，在举证的过程中很容易受关系亲疏远近的影响，导致真实情况得不到反馈；三是根据目前的法律法规，审批机构对申请人的银行存款、股票及其他有价证券情况调查难度很大；四是农村居民收入来源比较分散，主要以种植、养殖、劳务收入为主，种植、养殖的实物难以货币化，并且农产品价格不稳定，自给部分非商品化扣除难。

此外，低保对象的家庭经济状况核查需要耗费大量的人力物力，在人员不足的情况下，很容易出现工作人员工作不认真，草率了事的情况。这一点，也是导致低保对象难以准确判定的一个方面。

2、实际操作不够规范，公平公正受到质疑

大新庄镇所辖村庄镇确定低保对象的一项重要程序是选举村民代表，即根据村庄的大小来确定多少户推举一名村民代表，然后由所有的村民代表投票讨论决定低保对象。这一程序理论上是十分公正的，因为每一个村民代表也是从居住比较相近的几户家庭选出来的，他们对于各家各户的经济情况相对来说比较了解。这样，在确定低保对象的时候也能够减少工作量，增强工作的针对性和有效性。然而，村民代表的选任也仅仅是根据其在日常生活中建立起来的威信，并没有考虑其政治和道德素养，这就难免出现关系保、人情保，影响政策实施的效果。

3、道德规范力度不足，骗保现象确实存在

在调查过程中了解到，一些村民为了获得最低生活保障，采用了有损道德的手段，如在接受调查的时候在收入上做手脚，来骗领国家的低保金。还有一部分人为了获取低保金，消极地对待生活的贫困，不主动寻找一些力所能及的工作，因此出现了“养懒汉”的现象。这就反映出，低保对象的确定在缺乏对个人行为做出要求的情况下，难免会出现严重的逆向选择行为和道德风险问题。

4、公示过程常被省略，保障细节不够规范

在随机走访个别村庄村干部的过程中了解到，按照丰南区民政局低保对象确定政策的相关规定，在村民代表和村干部完成家境核查后，要将低保对象名单公布在宣传栏中，接受村民的监督，三天后无异议的才能上交镇民政局。而在实际实施过程中少了这一环节，主要原因在于大多数村民对这项政策存在着认识上的误区，即认为将低保对象的名单公示出来，会有损尊严，低保对象也认为这是一件不光彩的事。

5、政策宣传仍欠深入，村民观念有待转变

调查过程中发现，一些村民将农村最低生活保障制度混淆为“五保”制度，并且认为农村的孤寡老人已经有了“五保”制度的保障，因此没有必要施行低保。还有一些村民认为，农村的贫困人口太多、贫困程度太深了，推行农村低保的意义不大。个别村民也将这项政策认为是施舍，有伤尊严。此外，个别村干部对于本村低保对象究竟领取多少救济金并不清楚，认为这是个人隐私。

三、完善低保对象确定工作的思考

1、采用竞选机制，公平、公正、公开地确定村民代表

村民代表大会制，是大新庄镇所辖村庄在确定低保对象过程中普遍采用的一种程序，也是保证该项工作顺利展开的优势之一。因此，村民代表的个人素质将直接影响低保对象确定的公正性。在调查过程中也不难发现，大多数村民代表的确定仅仅是根据其在日常生活中所树立起来的威信，但这种威信也是有水分的，有的倚仗家族优势，有的凭借钱财，还有的借助个人的蛮横。因此，可以通过竞选的方式，即让有意向成为村民代表的人员提交申请，并公开竞选，然后由村民投票，“择优录取”。这样就可以有效避免村民代表不代表村民的现象发生，同时也能够调动起村民学习的积极性，提高村民多方面的素质。

2、奖惩监督并举，减少“养懒汉”和骗保现象的发生

农村低保是由政府按照当地最低生活标准为低保对象提供物质帮助的一种制度，其主要目的是切实解决农村贫困人口的生活困难。然而，在实际实施过程中却出现了两种令众人所不齿的现象：一是有的低保对象为了拿到国家的救济金而不积极工作，甚至是放弃农民之本，成为典型的懒汉；二是个别村民瞒报家庭收入，或者是生活条件改善后不主动提出放弃该救助，而是隐瞒，以骗取国家的救济金。因此，在政策实施的过程中可以加强监督，如若发现以上两种情况，要严厉惩罚，如采用全村通报、个人检讨、罚款等方式。与此同时，可以引入奖励机制，即对于那些为了摆脱贫困而努力工作，积极进取的低保对象，则可以予以一定程度上的奖励，包括精神上的和物质上的，以鼓励大家工作。

3、理论与实际结合，科学确定家庭收入评估办法

农村低保政策的原则是“应保尽保”，为了实现该目标，提高低保制度的保障效果，同时避免制度“养懒汉”的一个重要前提是准确核实家庭收入。而我国目前实施的农村居民家庭收入调查方式是十分粗糙的，它并不能够准确核定申请人的家庭收入，也没有考虑到家庭财产。笔者认为，这是一项制度上的缺陷，需要统计、民政、财政等相关部门将理论研究和实际调查结合起来，制定出一套既符合实际又简便易行的农村居民家庭收入评估方法，从而准确界定低保对象，提高该项政策的有效性，减少政府人员的工作量，从而节省人力、物力、财力。

4、宣传公示同步，增强政策透明度

农村低保本身是一项制度建设，是对传统救济的一大变革，而享受国家的这项政策则是低保对象的权利，受到法律的保护。然而，调查过程中也不难发现，一些村民将农村最低生活保障制度混淆为“五保”制度，并对其现实意义提出了质疑，甚至认为是在乱用纳税人的血汗钱。个别村民也将这项政策认为是施舍，有伤尊严。包括村干部在内，大多数农村居民对于这项新的扶贫政策缺乏了解和正确认识。因此，要提高低保政策的宣传力度，可采取广播、海报、入户宣传等形式，提高政策宣传的时效性，让民众及时了解政策的内容及变化情况，为低保政策奠定雄厚的群众基础。在这个基础上，增加民主公示，让村民了解被救助对象，便于日常监督和退出机制的完善。

四、结论

大新庄镇2004年起响应政府的号召，开始在所辖村庄实施农村最低生活保障制度，到目前已有650人享受了低保待遇。不难看出，农村最低生活保障制度是符合民心、顺应民意的重大惠农工程，也是逐步缩小城乡差距，构建和谐社会的重要制度安排。在今后的发展中仍需要国家继续投入更多的关注，加大宣传力度，使该项制度在广大农村地区得到普及，让更多的农民群众得到实惠。

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刘冰冰）