基于政府干预视角的企业财政补贴研究

2014-03-29张洪刚

财会通讯 2014年4期

张洪刚

（东北财经大学财政税务学院辽宁大连 116025）

无论是在计划经济向市场经济转轨的中国，还是在市场经济发达的西方国家，政府干预企业经济活动都是政府调控经济运行的主要方式之一，而财政补贴则是政府干预的重要工具之一。财政补贴是政府为了实现特定的政治、经济或社会目标，安排财政资金向特定企业或个人提供的一种无偿的财政支出。政府利用财政补贴干预企业行为是为了更好地实现政府的产业政策，促进经济增长。我国政府实施财政补贴的具体动机是什么？财政补贴实施现状如何？如何规范我国企业财政补贴行为？本文拟从政府干预理论的视角，分析探讨我国企业财政补贴中存在的问题及形成原因，提出相应的对策建议。

一、政府干预与财政补贴理论概述

（一）政府干预理论概述政府干预（Government Intervention）是指一国政府为达到公共目的，或者官员出于私人利益，采取各种措施对企业活动进行直接的干预。政府干预通常在市场出现失灵的“意外”时能够起到应急作用，作为替代市场来调控经济，维护正常的经济运行秩序的主要机制。如果在市场失灵时，政府不能有效地承担或履行好干预目标，那么不仅无法解决市场失灵后的种种问题，还会出现政府失灵。政府干预理论最早出现在15世纪的资本主义国家，当时，随着资本主义的不断发展，西方发达资本主义国家的市场化程度逐渐达到较高水平，但因市场的局限性而暴露出的问题也越来越多。到了19世纪，很多资本主义国家开始盛行由政府发挥职能，对经济和市场活动进行宏观调控甚至是干预。然而，强调市场机制“看不见的手”作用的古典经济学派的代表亚当·斯密（Adam Smith，1776）认为，市场机制能够自觉引导资源的最优配置，政府对自由的市场经济进行干预反而会扭曲这种最优配置，他在《国富论》中就主张应充分发挥市场潜能，政府不应过度参与和干预市场的经济活动，只需扮演好“守夜人”的角色。不过，从20世纪30年代开始，西方的发达资本主义国家开始爆发大规模的经济危机，这是市场机制的资源配置功能在某些领域无法充分发挥的真实反映，市场失灵已成为大多数经济学家的共识。这时新自由主义经济学派的代表人物凯恩斯（Keynes）开始反思传统自由放任理论，并提出了带有重商主义色彩的政府干预政策。然而，政府干预政策实施后，资本主义国家爆发经济危机越来越频繁，工人失业、经济萧条，原本高速发展的经济有所减缓甚至停滞不前，这也说明在解决社会问题和资源配置方面，政府并不比市场机制更有效，政府同样存在失灵现象。于新自由主义经济学派主张把政府干预与市场调节有机结合，以政府干预作为市场机制的必要补充，二者在调控经济秩序、维护经济稳定方面发挥协同作用。著名经济学家斯蒂格利茨（Stiglitz）认为经济发展到了一定阶段时，市场失灵已经成为了普遍现象，此时必然需要政府介入，以限制和规范市场活动，虽然政府的职能可能也会失灵，但这并不能成为阻止政府发挥作用的借口。这实际上是肯定了政府在市场经济中发挥的适度调控和规制作用，这能够有效弥补市场机制的缺陷。但是，笔者认为，政府干预应该把握好一个适当的度，即政府干预是行政机关利用公共权力来影响社会和经济，在市场机制出现偏差或失灵时，能够及时协调经济秩序，帮助和协调市场机制更好地发挥作用，如果政府干预凌驾于市场机制之上，显现出较强的随意性、偏好性和专制性，就很可能产生过度干预，反而损害市场经济运行效率。

（二）财政补贴概念及形式目前学术界普遍认为：财政补贴是国家财政部门在一定的时期内，根据国家政策的需要，对某些特定的产业、部门、地区、企事业单位或某些特定的产品、事项给予的补助和津贴。它是财政调节经济过程中派生的一种分配形式，是财政调节经济的重要杠杆，起着辅助经济的作用。从这一财政补贴概念可以推知：财政补贴的行为主体是国家，财政补贴是国家财政分配的一种形式，是实现国家职能的一种工具，财政补贴必须得到国家政府授权财政部门的认可；财政补贴的依据是国家在一定时期制定的社会、政治、经济的有关政策；财政补贴的对象是一些特定的产业、部门、地区、企事业单位和特定的产品、事项，因此，财政补贴不具有统一性、普遍性，是一个特殊的财政分配形式；财政补贴是国家在经济管理中自觉运用价值规律、实现宏观经济调控的不可缺少的一个重要经济杠杆。因此，世界上大多数的国家都运用财政补贴来调节经济发展，实现国家的政治经济目标。财政补贴的形式多种多样，最终都表现为政府向企业输入资产。资产的具体形式以货币性资产为主，当然也可以是非货币性资产。李娜（2006）财政补贴的主要形式包括：财政拨款。财政拨款是国家各级财政部门按批准的预算，将财政资金拨给预算会计单位，又称预算拨款。一般拨款前就通过某种方式限定了款项的使用方式，属于国家（通常是无偿）输出给企业的资金；财政贴息。财政贴息是政府提供的一种较为隐蔽的补贴形式，即政府代企业支付部分或全部贷款利息，其实质是向企业提供价格补贴；税收返还。通过先征后退（先征后返）、即征即返（即征即退）等方式，政府将对企业征收的部分税款进行补偿，相当于一种在税收方面给予企业的优惠方式；出口补贴。出口补贴是政府为了增加出口商品在国际市场的竞争力，降低商品的企业出口成本，给予出口企业或商家的财政优惠政策或现金补贴；科技补贴与扶持资金；非货币性资产的无偿划拨。

二、基于政府干预视角的财政补贴动机分析

（一）政府干预的理论分析我国一方面，在计划经济向市场经济的转变中，政府的权力配置经历了从集权到分权的过程，政府（特别是地方政府）的行政、经济等权力得以扩大，获得了财政自主权、经济管理权等权力。但同时政府也相应地需要承担起诸如就业、社会养老、社会稳定等社会政治目标（程仲鸣等，2008），而政府通过干预企业活动解决以上政策性负担是其主要途径之一；另一方面，目前政府官员的选拔和提升标准主要以其经济绩效指标为主（刘培林，2005）。这种对政府官员政绩的评价机制导致了政府官员围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”（Blanchard和Shleifer，2001；周黎安，2004，2007）。因此，政府有强烈的动机干预企业活动来实现GDP和财政收入的增长。政府干预企业活动存在“支持之手”和“掠夺之手”两种假说。Shleifer和Vishny（1998）、谭劲松等（2009）认为，政府会通过积极手段来扶持企业，提高企业经营绩效来实现其经济、社会和政治等公共管理目标。而Shleifer和Vishny（1994，1998）、夏力和杨德才（2012）认为，政府治理可能并非为了实现社会福利的最大化，而是追求自己的私利，政府（政府官员）会通过干预企业活动实现其自身利益最大化，而非企业价值最大化（潘红波、余明桂，2011）。从经济学角度看，财政补贴是政府支出的一个重要方面，也是世界各国政府最常用的干预经济的政策之一，作为直接或间接向微观经济活动主体（企业和个人）提供的一种无偿的转移，财政补贴属于转移支付范畴，因而这样的补贴是有条件的（陈冬华，2003；唐清泉和罗党论，2007；向洪金等，2008）。事实上，只有在政府和微观经济主体有清晰财产界限的条件下，政府出于某些目的，认为有必要干预微观经济主体去追求某些经济利益的活动时，才会产生补贴行为（王凤翔、陈柳钦，2005）。因此，政府对竞争性企业实施财政补贴，本质上仍是一种理性行为，政府在提供财政补贴时，必定是为实现自己的某些目标而服务的，政府的决策行为绝非盲目，只是不同的目标取向会导致不同的行为，在这样的决策过程中，可能出现与公共目标相偏离的情况，也可能发生寻租行为，使得部分企业或个人获利。总之，政府为企业提供财政补贴有着多样的目标取向，至少可分为经济目标和政治目标两大类（崔学刚，2004）

（二）政府干预视角的财政补贴动机政府通过财政补贴干预企业活动的动机主要在以下方面。（1）促进地区经济发展。发展本地经济是地方政府官员政绩考核的重要指标之一（刘培林，2005；王凤翔和陈柳钦，2006）。在这一动机推动下，地方政府的执政第一职能就是极力发展地方经济，从而产生了围绕GDP增长的各种“晋升锦标赛”（Maskin et al.，2000；周黎安，2004，2007），而地方经济发展又依赖于本地企业的发展。因此。政府往往通过提供财政补贴的方式扶持本地区具有竞争实力的优势企业，促进企业投资增长，提高经济增长速度，进而促进本地区经济发展。（2）实施产业政策，促进产业结构调整和升级。各地政府是地方经济的直接管理者，同时也是受益者，地区的经济发展离不开合理的地方产业发展政策。对于地方政府而言，优先发展高利润、高发展速度的产业部门，使经济资源向这些部门集中，同时促进落后产业部门的转型升级，是地区产业发展的当务之急。而企业是地区经济活动的主体，是地方政府实现产业发展的主要渠道，特别是那些处于优势产业的企业，更是地方政府的重点依托和扶持对象。因而，地方政府有动机通过各种经济政策来扶持当地企业，诱导产业发展的方向（王凤翔、陈柳钦，2006）。给予企业财政补贴就是政府帮助企业尽快达到既定目标，促进产业结构调整和升级的重要手段。政府通过财政补贴引导企业将资源向新兴产业转移或从落后产业撤出，最终实现产业结构的调整和优化升级。（3）增加就业水平，维持社会稳定。对于政府而言，其治理目标不仅仅包含经济目标，还包括政治、社会目标。而提高就业水平，维护社会稳定就是政府的重要职责之一，就业水平的高低与社会稳定、居民福祉紧密相连。因此，政府侧重于将财政补贴与企业创造的就业机会联系在一起，对创造大量就业机会的项目给予重点扶持。特别是对于能够直接或间接提供大量就业机会的企业而言，在其出现经营困难时，即使对其资助有违公平竞争的市场原则，政府依然有强烈动机为其提供大量财政补贴以帮助其渡过难关以保护就业水平、维持社会稳定。（4）保牌动机。在我国证券市场上，严格的审核制度使上市公司成为宝贵的“壳资源”。同时，上市公司往往又是地方的龙头企业，是当地经济的重要支柱，对提高当地知名度、提高就业机会、增加当地税收、促进相关产业的发展都发挥了十分重要的作用。因此，当上市公司亏损，面临暂停上市或退市摘牌的困难境地时，政府往往会不遗余力地通过财政补贴等方式提供“支持之手”扶持上市公司，帮助其渡过难关，从而可以保留上市公司资格。（5）融资动机。与国外证券市场融资“啄食顺序理论”中把股权融资作为最后考虑的融资方式不同，我国证券市场上市公司股权融资是一种较低成本的融资方式，因此，企业会积极争取上市资格，上市公司也会积极争取再融资资格。为了帮助本地上市公司获取更多资源，政府会通过财政补贴等方式与企业合谋进行盈余管理，使企业能够达到上市资格或增发新股、配股等再融资规定的各种条件。

三、我国财政补贴实施中存在的问题及原因分析

（一）财政补贴实施中存在的问题（1）财政补贴随意性较大。由于财政补贴是政府实现其政策目标的重要手段，因此，财政补贴的具体内容都是按照政府政策需要而制定的，体现了较强的政策性。但正是因为较强的政策性，导致财政补贴也有较大的随意性，政府在确定财政补贴对象、补贴金额以及补贴期限上都没有具体统一的规范和标准，而是按照政策需要予以确定，并且很少公布财政补贴的具体项目、具体对象、具体原因以及补贴的使用情况等。财政补贴的随意性往往容易造成补贴资金的浪费以及腐败问题的产生。（2）财政补贴具有较强“刚性”。正如上文所述，财政补贴是政府实现政策目标的重要手段，而政策往往又会随着相关因素和需要的变化而进行调整，具有一定的灵活性，同时政策还具有一定的时效性特点。因此，作为实现政策目标手段的财政补贴，同样也具有一定的灵活性和时效性，也即当政策由于形势变化而需要调整、修正或更新时，财政补贴也应该相应作出调整变化；当形势发生重大变化而导致相关政策失效时，与之相应的财政补贴也应随之终止。但是，目前我国财政补贴却呈现“刚性”发展的现象，当企业获得财政补贴后，往往会形成“路径依赖”，希望能够得到政府扶持而一直获得补贴，特别是当相关政策发生变动或失效后，企业依然依赖于政府财政补贴，甚至于再找新的补贴理由或通过造假来多报、虚报补贴需求额。这种“刚性”发展容易对政府形成财政压力，也有违财政补贴实施的初衷。（3）财政补贴规模大、范围广、内容杂，缺乏有效管理。财政补贴作为财政转移支付方式之一，本质上是政府的一种调节手段，其规模与使用范围应该是在一定限度内才能最大化财政补贴的效益。但目前，我国的现状是缺乏对财政补贴的有效管理，导致其规模不断扩大，补贴范围不断扩展。从规模来看，如表（1），我国上市公司获得的政府财政补贴规模在2008-2012年增长了635.67%；从补贴的范围来看，生产环节、流通环节甚至消费环节都存在各种各样的财政补贴；从补贴的行业来说，遍布了工业、农业以及各类服务行业；从企业的投入产出来看，补贴广泛存在于企业生产链中的上游企业、下游企业乃至最终消费者；从补贴的形式来说，包括了价格补贴、亏损补贴、生活补贴、财政贴息等等，名目繁多。这在事实上形成了财政补贴无处不在的格局，导致了“无差别补贴”，弱化了财政补贴的功能作用。财政补贴的规模膨胀，势必为财政带来巨大的压力，造成不必要的负担，而补贴范围过宽，削弱了市场的资源有效配置功能，扭曲了正常的市场秩序。（4）财政补贴效果不理想。财政补贴实施效果一般可以分为经济效果和社会效果，经济效果是指企业接受财政补贴后的企业绩效的变化；而社会效果是指企业接受财政补贴后带来的地方就业、产业结构升级以及经济发展等方面的变化。客观地说，我国财政补贴曾对企业的经济绩效和社会绩效产生过积极影响，但随着近几年补贴规模膨胀，补贴范围过宽，部分补贴的积极效应正逐步减弱，消极效应逐渐显现，补贴效果越来越不理想。从财政补贴经济效果来看，如表（2），我国上市公司接受财政补贴当年及后一年相比较，经济绩效并没有显著性的增加，总体而言，财政补贴并没有真正从实质上提高企业的经营绩效。从财政补贴社会效果来看，越来越多的研究显示，财政补贴对社会效果的作用一般大于经济效果，但其社会效果的作用往往只是部分实现或不太显著（唐清泉、罗党论，2007；黄蓉、赵黎鸣，2011）。如赵书新、欧国立（2009）研究了财政补贴与环保产业的关系，发现财政补贴并未显著促进中国环保行业的发展。申香华（2010）的研究显示接受财政补贴的公司在促进就业、缴税、增加环保投入或支出、提供社会捐助等方面没有显著的贡献。余明桂等（2010）的研究发现与地方政府有政治关联的民营企业获得的财政补贴与企业的社会贡献负相关；但没有政治关联的民营企业获得的财政补贴与企业的社会贡献正相关。

表1 2008-2012年我国上市公司财政补贴规模

表2 2008-2011年我国上市公司财政补贴实施前后企业绩效统计描述

（二）财政补贴问题形成的原因分析（1）缺乏相关法规规范。目前为止，我国还没有制定关于规范财政补贴的法律法规，缺乏清晰的指导性规章，财政补贴更多是以一种政策的形式在实施，缺少法律依据，法律效力不强。虽然相关部门对于财政补贴也有相应文件规定，但这些文件缺少具体指导补贴政策实施的操作性内容，公众对此也了解不多。因此，在财政补贴的具体实施过程中，由于缺少法规约束，财政补贴往往容易被滥用。（2）政企不分。尽管我国对于政府与企业的关系已经有了比较成熟的观点，即政府应遵循市场原则，不应该过多干预企业的生产经营活动，只有在“市场失灵”的时候才加以干预，而且政府干预要适度，但在政府通过财政补贴方式干预企业的实践中，政府作为补贴资金的提供者，往往把被扶持企业（特别是国有企业）视作自己可以直接支配的对象，对接受财政补贴的企业往往随意干涉其补贴资金的使用，甚至以提供财政补贴为条件，把企业作为体现政绩的工具（往往是以牺牲企业经济利益为代价）。（3）企业寻租。布坎南的寻租理论认为政府干预必然会产生租金，这会诱使企业通过寻租的方式获取通过市场无法获取的利益。对于企业而言，财政补贴是政府提供的可以无偿使用的资金，因此，企业具有强烈动机去尽可能多的获取补贴资金。而对于政府（政府官员）而言，其向企业提供财政补贴时具有较大的自由裁量权，也即对补贴的对象、金额以及期限有较大的自由决定权，出于其自身私有利益的考虑，政府（政府官员）会刻意把财政补贴的标准设置得很模糊或具有较强的任意性，通过“设租”方式诱使企业向自己“寻租”。因此，为了获取补贴资金，企业会想办法通过与政府（政府官员）构建“关系”而进行寻租，这样，在争取政府财政补贴时才更有可能获得财政补贴政策的认定和审批。吴文锋等（2008）研究认为，具有政治联系的民营企业比没有政治联系的民营企业更容易获得财政补贴。余明桂等（2010）也指出，与地方政府建立政治联系的民营企业确实能够获得更多的财政补贴。制度环境越差的地区，依赖政治联系获取补贴的效应越强，但采用这种寻租方式获取的补贴使用效率低下甚至无效，甚或往往还伴随着政府腐败的发生，这导致政府实施财政补贴的目的难以达到，并最终导致补贴政策的失灵。（4）缺少有效的监督管理。在我国，由于政府财政补贴的随意性，在财政补贴对象的确定、金额的多少乃至使用上都缺少相应的监督与管理，对补贴资金使用效果缺少考核、评价，对如何使用补贴资金、是否达到既定补贴目标也缺少监管。这在一定程度上造成了补贴资金的使用浪费以及腐败问题的产生。

四、我国财政补贴完善的政策建议

（一）完善法律规范要规范、公平、透明地实施财政补贴，需要把财政补贴的主要内容以法律形式加以规定，使之在执行财政补贴中具有权威性、规范性、可操作性和透明性，明确财政补贴的实施条件、补贴对象、金额的确定标准、补贴的程序以及怎样规范和管理补贴，通过制度约束来保证财政补贴的合理使用，减少财政补贴的随意性。

（二）转变政府角色处于转轨期的我国市场经济体制，虽然已经取得较大的建设成就，但仍存在很多不完善之处。2012年11月召开的党的“十八大”已经明确提出，必须全面深化经济体制改革，这是加快转变经济发展方式的关键，同时还特别指出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。2013年11月，党的十八届三中全会进一步明确提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点。其核心问题是如何处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。由此可见，政企关系改革是未来全面深化经济体制改革，加快完善社会主义市场经济的重要目标，政府和企业的关系应该向着健康、规范、合作、共赢的方向发展，只有这样才能促进我国经济和社会的顺利转型，只有双方在各自的分工范围内行使必要权利，同时承担好责任和义务，政府和企业才能实现良好互动。因此，规范政府和企业行为，明确政府和企业在整个经济环境中应该具备的职能、扮演的角色，适当减少政府对企业的干预，由“过度干预”向“适度干预”转变，由“直接干预”向“间接干预”转变，由“权力主导”向“服务主导”转变，实现政府的准确定位，把更多的经济主导权交还市场。此外，还要进一步完善行政审批制度，通过简化繁杂的行政审批程序，降低企业采用非正常的寻租手段达到自身目的的可能性，减少由此可能引发的社会不公和腐败；社会公共资源的配置应当交由市场这一主导力量完成，而不是将行政权力凌驾于市场权力之上，政府要坚持公开、规范、透明的资源分配原则，同时对一些法规尚未触及的领域要用更加明确的制度和法律予以健全、明晰和完善，从而为企业的产权保护、政府的职能清晰、政企关系的良性化及市场经济体制的成熟等提供有力的制度保障。在此基础上有效实施财政补贴才真正有助于发挥补贴效应，提高企业绩效，达到政府实施财政补贴的预期目的。

（三）规范程序增加透明度一是要规范、公平、透明地实施财政补贴，把财政补贴的主要内容以更为明确的法律形式加以规定，使之在执行财政补贴中具有权威性、规范性、可操作性和透明性，明确财政补贴的实施条件、补贴对象、金额的确定标准、补贴的程序以及怎样规范和管理补贴，通过制度约束来保证财政补贴的合理使用，减少财政补贴的随意性；二是要规范财政补贴程序，公开财政补贴实施的流程与结果，减少暗箱操作，限制政治关联导致的设租、寻租行为，尽可能减少财政补贴中的浪费与腐败。

（四）构建有效的监管体系（1）建立财政补贴绩效考核体系。针对财政补贴的实施目的，有针对性地选择诸如企业经营绩效、就业率、地区经济增长率等相关的指标，赋予不同的权重，构建财政补贴的绩效考核体系，对财政补贴的实施效果加以考核、评价。（2）加强审计监督。由于财政补贴涉及到政府和企业，因此，应该加强对企业使用财政补贴的外部审计和政府批复财政补贴的财政审计。企业外部审计的重点应该围绕补贴资金使用是否合法合规、是否对财政补贴进行了合适的会计核算与揭示等展开。而对政府审计，其审计重点应该围绕财政补贴程序是否合规、财政补贴的实际运用效果如何评价等方面进行。

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［9］余明桂、回雅甫、潘红波：《政治联系、寻租与地方政府财政补贴有效性》，《经济研究》2010年第3期。

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