王秀景

摘要：在农村金融制度不能满足农村金融主体对农村金融要求的形势下，农村非正规金融迅速发展并壮大，为农村社会与经济发展提供了强有力的支持。作为一种内生性的制度安排，农村非正规金融的出现在一定程度上上具有制度层面上的合法性，但其在填补了其服务空缺的同时，削弱了宏观调控的效果并且会引发高利贷，非法集资等违法活动。

关键词：非正规金融；农村金融；金融体系

中图分类号：F832.3 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）01-0092-03

一、引言

一些经济学家认为，非正规金融服务于低端市场的比较优势使其更长于向居民提供零星、小额的贷款。实际上，在大多数金融发展文献中，非正规金融作为企业的一种外部融资渠道是被忽略了的。大量研究发现，非正规金融在很多发展中国家的工业化进程中发挥了重要作用。例如钱水土、姚耀军指出，一个繁荣的非正规金融市场的存在，使得中国经济增长并未被一个功能不完善的正规金融体系所拖累。很多文献也表明，在中国中小企业信贷市场上，非正规金融形成了对正规金融的替代。[1]

关于非正规金融的成因，刘民权等认为：非正规金融市场之所以被重新“发现”并引起普遍关注的原因有三个：一是人们对正规金融市场的失望；二是非正规金融在受到政府排斥过程中表现出来的强大生命力；三是它在现实性经济中所起到的重大作用。[2]

张杰等认为，非正规金融的产生，存在和发展是利率管制条件下的理性产物，他们采用借贷资金理论模型分析可贷资金市场上的供求关系，并指出金融抑制极大地限制了经济中投资的形成，产生了资金缺口。于是，非正规金融的产生也就成为一种必然的现象。[3]

而林毅夫诊断，由于金融交易的特征和中小企业的风险相对较大，信息不对称造成的逆向选择问题和事后的道德风险的可能是非正规金融广泛存在的一个更为根本性的原因。[4]

此外，还有学者从制度经济学的产权理论及交易费用理论出发来分析民间金融存在的合理性。[5]

综上所述，非正规金融对农村金融体系的发展与完善具有重要的作用，鉴于非正规金融在市场所占据的角色越来越重要，有必要对我国农村非正规金融体系进行相应的研究。

二、我国农村非正规金融的形成及发展

沿用亚当斯和费奇特的界定方法，可以把受到货币当局或者金融市场监管当局监管的那部分活动称为正规金融组织或活动，把所有处于货币或金融市场监管当局监管之外的金融交易，货款和存款称为非正规金融组织或活动。目前，我国农村金融服务体系形成了以一个以农村信用合作机构为基础，商业性金融与政策性金融分工协作的正规金融服务体系和非正规金融并存的格局。其中，正规金融包括中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社及邮政储蓄、农业保险等，非正规金融包括民间借贷，私人钱庄，各种民间合会等。农村非正规金融更多地表现为农村居民个人之间、个人与民间金融组织之间的货币性货款融资。

非正规金融在发展中国家、转轨经济国家甚至在发达国家都广泛存在，其存在不受体制因素的制约，也与经济发展的阶段性没有直接联系，是与正规金融并存的必要融资方式，在农村中小企业融资和发展过程中一直有着不可忽视的地位和作用。伴随着农村中小企业规模和经营方式的变化，其融资方式也发生了重大的转变，而且这一变化对非正规金融的形态和组织化程度提出了相应的变革要求。改革开放以后，我国非正规金融的发展主要经历了三个阶段，大致可分为：20世纪70年代末80年代初的兴起时期，20世纪80年代中期90年代中期的兴盛时期，本世纪以来的调整时期。[1]

在改革开放初期，随着家庭联产承包责任制的扩展，农村商品经济的迅速发展，农民纷纷兴办第三产业和家庭工业，农村经济主体对资金的需求不断增加，农村非正规金融已初见端倪。到现在乡镇企业产权制度改革全面展开，大量中小乡镇企业逐渐退出。农村中小企业规模和资质的升级，对融资规模和融资方式也提出了新的要求，需要更专业、更规范、更稳定和更连续的融资渠道。因此，农村经济发展出现了严重的“金融真空”，这为非正规金融发展提供了更大的空间。

三、我国农村金融存在的问题

在我国，非正规金融尽管处于非法地位，但随着农村经济快速发展对农村金融需求越来越强烈，农村金融制度又不能满足农村金融主体对农村金融的要求的形势下，农村非正规金融迅速发展并壮大，为农村社会与经济发展提供了强有力的支持。在正规金融与非正规金融并存的形势，政府积极对农村进行改造适应农村的发展，但其仍未能满足农村金融的需要。一方面，由于农业投资风险大、成本高、收益少、资金周转慢的特点以及农村资金缺乏有效担保和抵押、金融机构的趋利性等原因，使得贷款的风险较大；另一方面，农村金融机构主要服务于大量分散小农和小企业，交易规模小、次数频繁，面临着较高的运营成本。[6]所以，很多农村金融机构离开了农村，或者只存不贷，造成了农村金融并不服务于农村经济发展，加剧了农村信贷资金不足，或者这从根本上限制了农村经济的发展。

（一）农村金融供给不足

近两年来，农村金融机构在国家强力推动下，无论是法人数量、机构网点还是业务范围，均出现了大幅增长，在一定程度上加强了支农的力度。农业发展银行作为政策性银行，在涉及业务范围不断扩大的同时，支农信贷规模亦大幅增长，农村正规金融组织体系正在逐步建立起来，但尚不完善。原因依次是：手续太复杂，不方便；没有关系，贷不到；没有抵押品，贷不了；贷款利息比较高，受不了；放款数量太少，不够用。中国农村金融机构长期以来以存款、汇兑为主，贷款、保险、保理等产品非常匮乏。

（二）农村金融需求增加

由于农村经济结构复杂性，农村经济主体的多样性，要求金融服务多样性多层次性。郭田勇、郭修瑞（2006）、郭福春（2007）在分析中将农村金融需求主体划分为农户、农村企业和农村基础设施建设等三类。首先农户经济是中国农村社会的主要经济形式，农户主要包括种养大户、个体工商、纯农户，其金融需求也略有差异。其次，在人多地少矛盾突出的情况下，乡镇企业已成为增加农民收入、发展农村经济的重要途径。乡镇企业为扩大再生产，购买原材料、机器设备等，从而产生了融资需求。伴随着农村经济的发展，乡镇企业规模的扩大，贷款需求也会迅速扩大。再次，农村基础设施建设、农田水利、农村电网、农村道路建设等也会产生巨大的金融需求。

（三）非正规金融越来越普遍

农村金融制度供给应分为外生性供给和内生性供给，外生性农村金融制度供给是指农村正规金融制度供给，这种制度供给难以满足农村不同层次主体的信贷需求，其适应性效率低下。而内生性农村金融供给产生于底层改革，是最具有效率的，它能真正满足农村经济主体的信贷需求。[7]在中国传统农村社会中，以熟人之间的相互依赖而构成经济交易和非经济活动的基础，人和人之间有着天然的族缘、地缘、血缘关系而产生的信任感，他们相互熟悉，因而相互欺骗的概率极低，欺骗的成本则极高。非正规金融是一种双方自愿达成交易的行为，双方之间信息高度对称，资金供给方对借款人的资金用途有比较全面的了解，因而有利其正确确定投资决策，并对贷款人在资金使用上予以实时监督。

四、我国农村非正规金融问题的治理措施

从目前中国农村金融生态发展的现状及存在的问题来看，既有来自主观的原因，也有来自客观的原因，既有政府行为造成的，也有金融机构带来的，还有农业本身弱质性决定的。因此仅仅依靠政府是不能完全适应我国农村经济发展对金融服务的需求，必须进一步深化农村金融体制的改革，以满足农村经济发展的需要为前提，调动农村金融活动主体的内在动力，构建内生于经济的、适合我国农村生产要素禀赋结构特点的多层次农村金融服务体系。

（一）完善农村金融法律体系和准入机制

1.完善农村金融立法体系

法律保障是解决目前我国农村经济金融支持不足的根本之策。一方面，按照社会公平性原则，可以通过法律强制性使农村金融机构把农村吸收的存款中的一部分用于当地；另一方面，按照风险与收益、责任与权利对等的原则，通过合理的制度安排，激励农村金融机构主动支持农村经济。当前，还应该尽快制定和出台相关的法律法规，对农村金融体系、农村金融机构支农义务、农村金融机构的监管暨扶持、农业保险与再保险等建立明确的制度。尤其是对于农村金融机构的“三农”贷款业务、贷款额度、期限、投向等要有合理的规范，既支持农业生产，又支持农民生活，切实满足农户需要。同时，中央银行在办理再贷款业务时要考核金融机构农村贷款比例及成效。[8]当然，政府也必须在条件允许的情况下，尽可能对农村金融机构提供政策支持。保护合约双方的合法利益，以保证非正规金融有合理的生存和发展空间。同时，从法律上重新界定非法吸收公众存款、非法集资和正常的民间融资等行为的界限，增加非正规金融的活动空间。

2.建立规范的金融推出和准入机制

监管只能在一定程度上约束银行，风险仍然不可避免。因此在设计农村金融体系，允许并鼓励中小金融机构发展时，就必须考虑到风险的承担，以便构建适应农村金融特点的退出机制。多年来，我国金融体制改革滞后，重要原因之一是没有一个规范健全的金融机构推出和准入机制。通过规范的准入和退出，以有效保护存款人的利益，增强政策导向效应，引导中小银行从根本上放弃对国家的习惯性依赖，改善和加强自身经营，提高经营管理水平。在建立规范的金融准入和退出制度的同时，应按照市场化改革的方向，在金融领域实施自主开放，允许民间资本以各种形式投资中小银行（社区银行）。民间资本投资中小银行（社区银行），一定要做到产权明晰、自主经营、自负盈亏，按照市场细分的原则整合金融资源，强化合作、弱化竞争，对金融机构破产、清算、重组的政策规定进行新的探索和试验。

（二）建立合理的担保体系和产权制度

1.建立健全多层次农村金融服务抵押担保体系

农户贷款最大的问题是缺乏相应的抵押物，因此要解决农村贷款难的问题，一方面要依赖于现行农村财产制度和土地制度的改革，另一方面要继续建立完善各种农村金融服务抵押担保方式。具体可以从以下几个方面进行：第一，建立健全政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，鼓励有条件的县域设立涉农担保基金或成立涉农担保公司试点，按照“政府支持、部门协助、市场运作”的模式，[9]鼓励金融机构与农业担保机构开展多种形式的合作，合理确定贷款放大倍数；第二，积极探索农房抵押贷款试点。根据农民住房特点和银行抵押贷款的条件，在城乡结合部的农村地区进行试点。各地要在试点的基础上总结经验、完善办法、逐步推广；第三，大力发展市场中介，降低交易成本。发展以价值评估、法律咨询等服务为主的农村社会中介组织，促进交易的公正、公平和公开。并借助政府力量，加快统一的抵押质押登记机构建设，实现电子化登记、网络化信息共享。

2.为非正规金融确定合理的产权制度

非正规金融的优势之一就是产权清晰，这是非正规金融具有“预算硬约束”的重要原因，也是非正规金融得以存在的基础。因此，要真正实现非正规金融活动的规范化，最根本要进行产权改革，建立起合理的产权制度，以实现财产权的分散化并使社会公众的财产权利得到有效的保护。产权改革对非正规金融来说，即使是要明确非正规金融机构投资者的所有权，以及由此派生出来的控制权和监督权等。将民间信用规范化，使非正规金融能真正按公司治理结构来建立及营运，投资者从法律角度来讲成为真正意义上的股东，能按照利润最大化和风险最小化原则建立评估体系来考核代理关系中经营者的业绩，根据保值增值要求来督促经营者建立规范的内部控制制度、财务管理、审计稽核和风险防范抵御制度。

（三）构建多元化的农村金融体系，进行金融创新

1.构建以需求为导向的多元竞争性农村金融生态体系

以需求为导向的多元竞争性农村金融体系的构建是破解当前农村金融生态困局的关键，但它是一个系统工程。首先，深化农村正规金融机构改革，提高其服务农村的深度和广度。对于任何一个正规的农村金融机构，既要有其独立参与市场竞争的权利，又应赋予其服务农村的责任和义务，可要求其按农村存储量的一定比例投资农村。但只有多元化主体的金融参与才能满足多样化的需求，特别是内生性农村金融组织的参与是关键，在农村民间资金准入和利率市场化前提下，实现农村民间资金资本化基础上的多模式组合。尤其是适合农村特点的微小型合作金融组织与商业金融组织。其次，基于农村多样化需求开发多元化金融产品。积极推进农村金融服务创新：拓宽服务领域、改善服务方式、增加服务品种、增强服务功能、提高服务水平，重点满足差异化、多样性的新农村金融服务需求。

2.以制度创新优化农村金融生态信用环境

创新是非常重要的问题，是农村金融机构发展的动力，也是提升农村金融服务水平和竞争力的关键因素。现代经济是一种信用经济，信用关系已经成为现代经济中最普遍、最基本的经济关系。农村金融信用缺失、信用危机直接危及农村金融和经济的稳定与发展。农村金融生态信用环境通过制度创新来培育：一是建立正向激励和逆向惩戒机制，促进银企融资良性循环。通过不断完善和规范信用等级评审，评定“信用户、信用村、信用镇、信用企业”为主要内容的农村信用工程建设工作；二是不断完善农村金融市场监管，要由粗放型监管向制度化、法律化监管转变，建立和完善风险性监管指标和评价体系，有效发挥农村金融监管的作用。由封闭型监管向开放透明型监管转变，加强监管机构间的信息共享，降低监管成本，提高监管效率；三是推动农村企业加快市场化改革，协助其建立现代企业制度，完善公司法人治理结构，制定适合中国国情的高标准审计、会计、信息披露标准，规范企业改制破产行为。

（四）强化农村金融市场的监督

强有力的金融监督与宏观调控，是经济金融健康运行的重要保证，农村金融同样需要相适应的监管保障。有效的金融监督体系首先要明确监管主体、监管对象和监管内容，以保证农村非正规金融有序演进。通过引导非正规金融与正规金融协调发展，实现两者之间的优势互补。如民间金融灵活、创新，对农村当地的市场和文化熟悉能有效收集农村信贷客户各种信息，克服了正规金融的缺陷，是对正规金融的有效补充。[10]正是基于此，政府应促进农村正规和非正规金融的协调、共同发展。一方面应该加强二者的合作，丰富农村金融市场。如促进二者的结合贷款或协作贷款，通过正规金融机构在农村地区建立小额信贷或协作贷款，通过正规金融机构在农村地区建立小额信贷机构，借助小额信贷机构直接贷款给非正规金融组织，或者把金融产品和小额信贷机构的贷款联系在一起，开发“低端市场”。同时正规金融机构可以向非正规金融机构提供储蓄、贷款、培训、技术顾问等多种服务。另一方面要完善农村金融市场机制和民间金融法人治理机构，促进利率市场化，消除农村金融抑制。从政府角度来看，政府应该改善外部制度环境，应该为金融市场的完善提供弹性的市场，鼓励非正规金融与正规金融的相互竞争与协作。

五、结语

毋庸讳言，农村非正规金融的兴起是诸多因素交互作用的必然结果。不过，非正规金融的兴起在一定程度上增加了我国金融体系的系统性风险，引发租值耗散现象的生成，在某些条件下还会诱发各类金融乱象。要改变目前中国农村金融生态现状，解决其存在的问题，要从多角度多方位多因素着手，系统全面地考虑，立法机构、地方政府、银行、企业、个人等多方参与，坚持增量改革方向、努力构建多元化的农村金融生态体系和适度竞争的农村金融市场，坚持存量改革方向、努力构建运行健康的农村金融机构和资金充裕的农村金融市场，推进农村金融产品和服务的创新、促进农业及农村保险和农村信贷市场的共同发展等多种改革战略共同实行，逐步达到中国农村金融生态系全面优化的目标。

参考文献：

[1] 钱水土，姚耀军.中国农村金融服务体系创新研究[M].北京：中国经济出版社，2003.

[2] 刘民权，徐 忠.农村信息社改革和政府的职能[J].经济学季刊，2003（4）：555-572.

[3] 张 杰.农户、国家与中国农贷制度：一个长期视角[R].金融研究，2005（2）.

[4] 林毅夫，孙希芳.信息、非正规金融与中小企业融资[J].经济研究，2005（7）：35-44.

[5] 任国强，刘 刚，桂玉帅.中国农村金融组织创新评述[J].经济问题探索，2012（3）：78-85.

[6] 易远宏.我国农村民间金融规范问题的研究[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2012（4）：51-55.

[7] 段爱明.农村熟人社会结构及小型金融组织发展[J].农村金融研究，2012（6）：70-73.

[8] 洪 正，王万峰，周轶海.道德风险、监督结构与农村融资机制设计——兼论我国农村金融体系改革[J].金融研究，2010（6） ： 189-206.

[9] 王金荣，田佳卉.借助民间金融解决小微企业融资问题[J].金融与经济，2012（8）：81-82.

[10] 邵传林，赵明霄，王莹莹.中国农村非正规金融的兴起逻辑、现实困局与合法化难题[J].经济体制改革，2012（6）：88-92.

[责任编辑：李 娟]