姚旭等

摘要：地方政府公共服务体系的构建，城乡间公共服务差距的缩小，是地方政府治理能力水平的重要指标之一。地方政府公共服务能力的水平，有赖于地方财政收入的有利支撑。目前我国地方税收体系不够完善，地方政府很难从中取得大比例的收入支撑，建立地方主体税种，继续推进房产税改革试点，适时扩大房产税试点，对于地方财政收入，提升地方政府治理能力起到一定的促进作用。以黑龙江省为例提出了房产税改革的公平原则、财政原则与效率原则三位一体的税收原则体系。

关键词：地方政府治理能力；公共服务；房产税改革

中图分类号：F830 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）01-0063-03

一、提升地方政府治理能力推进房产税制改革的背景分析

在房产税改革未在全国推广的情况下，如今的楼市调控，限购政策仍是实行的最重要的措施之一。不过，通过此类行政法令干预市场，在业界的共识始终是“不会持续太久”。

限购令仅是一项过渡性的措施，在一定程度上对于房价的调控起到了一定作用，但是这种行政手段的干涉，我们应当清醒地意识到一旦限购令停止房价又会恢复。这就意味着，进行房价调控需要依靠长久制度建设和经济手段。而房产税，则被认为是接力限购政策的重要措施。建议用征收房产税的形式取代限购政策，推进房产税制改革，取代限购政策是大势所趋。

二、地方政府治理能力评估模型的构建

（一）层次分析法应用

由于政府治理能力是由若干相互联系、相互影响的众多因素组成的复杂多层系统，因而对政府治理能力水平的评价方法比较适用层次分析法。

层次分析法的基本思想是：将研究问题分解成为不同的若干因素，并依据因素间的相互影响关系，把不同因素按层次组合，形成一个多层次的分析模型结构，再将这些因素之间的关联关系加以整理，以此来确定不同类型因素的重要程度，最后将此结果作为决策判断的重要依据。

（二）政府治理能力水平的评价方法选择

运用AHP方法的思路，根据专家评分情况取得判断矩阵，来评价和判断各项指标相对于上一层指标的重要程度分析。下列数据是邀请了包括政府部门相应领导、学术专家等15位专家，请他们应用AHP方法的原则，并结合指标间的重要程度进行评判分析。以下是以A-B判断矩阵，应用AHP方法进行指标权重的计算。

1.形成各指标相对于政府治理能力的相对重要性判断矩阵A-B。

最后，进行矩阵一致性的判断检验。由于CR=0.009<0.1可判断表1中的判断矩阵具有较为满意的一致性特征。因此求得A-B矩阵的特征向量为：[0.6 0.07 0.33]。即公共服务效果B1相对于政府治理效果A的指标权重为0.6；转变职能效果B2相对于政府治理效果A的指标权重为0.07；依法行政效果B3相对于政府治理的效果A指标权重系数为0.33。

应用AHP方法原理，通过专家打分情况取得的判断矩阵，分析得出地方政府公共服务能力指标是地方政府治理能力指标是最为重要的指标。因而，地方政府公共服务水平的提升显得尤为重要。

党的十八大报告提出了构建地方税收体系的目标，重点推进城镇化建设，这就需要地方政府积极地投入于当地公共服务体系建设中，缩小城镇间的公共服务差距。因此，增加地方财政收入来源势在必行。目前我国地方税收体系不够完善，地方政府很难从中取得大比例的收入支撑，建立地方主体税种，继续推进房产税改革试点，适时扩大房产税试点，对于地方财政收入，提升地方政府治理能力起到一定的促进作用。

三、房产税成为黑龙江省主体税种的可行性分析

（一）税源广泛

房地产是正常生产生活的基本条件之一，具有普遍性的特征。自住房制度改革以后，居民住房产权逐渐明晰化，居民居住条件也相应得到了改善，为房地产市场的开拓提供了广泛空间。房地产成交总量日益增长趋势必然会引起相关税收收入的稳定提高。

完善和培育房产税可以有力地推动实现财产税制和所得税制为主的税制结构转型。由于地方财政的特殊性，尤其是实施振兴东北老工业基地后，面临着新的发展形势。尽快确定比较稳定的主体税种，确保黑龙江省发展的财源已经显得十分迫切。依据黑龙江省目前的实际情行来看，房产税改革可以作为一个突破口。

（二）地方税制主体税种的缺位

黑龙江省地方税主体税种的缺位，需要稳定的税源。自分税制改革后，财力逐渐向上集中，导致黑龙江省自身造血功能不足。事权和财权的不对称使地方政府财政收支缺口长期得不到解决。

2010年黑龙江省地方财政收入为122.33亿元，从结构上看，营业税税收收入为16.58亿元、增值税税收收入为12.35亿元。在黑龙江省地方收入中占主导地位，房产税税收收入为1.80亿元。随着税制改革的深入发展和分税制的实现，一部分营业税征税部分纳入增值税征税部分、个人所得税和企业所得税还原为中央税或共享税之后，都不可能长期成为地方政府的主体税种。因而以房产税为主的财产税类的地位势必会越来越突出。

四、 黑龙江省房产税改革税收原则体系构建

（一）发挥房产税在筹集地方收入中的作用

由于现行房产税对个人拥有或使用的房产免税（出租的房产除外；个人使用的土地是否免税由省级政府决定；农用房地产免税），因此在一定程度上限制了房产税的规模，房产税在地方财政收入中所占比重较小。这种主要依赖非个人、经营性财产的房产税制虽然有其特定的历史背景，但不够规范，应该加以改革。

（二）房产税改革中税收原则体系构建

构建层次分明、目标明确的税收原则体系，是房产税改革的前提条件和重要保障。

1.房产税改革的动源

（1）内部动源

财产税制的进一步完善是这次改革的主要内部动源。我国自1994年起实施了分税制体系，形成了先改流转税，再改所得税，最后改财产税和资源及行为税的思路， 流转税和所得税成为支撑财政收入的主要税种。 如表2 所示，黑龙江省2006年～2010年间流转税在总体税收收入中约占54.98% ， 所得税在总体税收收入中约占15.32%，二者共占约 70.3%，而财产税在总体税收收入中所占比例约 10.54%。随着黑龙江省经济发展，人民收入的不断增长、所拥有财产的增加，加强财产税征收、提升财产税在税制体系中的地位变得可能。

（2）外部动源

第一，由于地方财政缺乏主体税种支持，导致财政收入后继无力。 1994年分税制改革的基本原则是有利于中央掌控主要税种、税源和财政收入，形成的是收入相对集中的财力结构，因而增强了中央政府的宏观调控能力。虽然地方税种较多，但由于缺乏主体税种支持，地方财政收入不高。如表2所示。

第二， 促进公平性的需求。有关调控房价和地方财源的角度讨论较多，而对于促进公平性的角度探讨相对较少。 李家鸽等仅从不同的纳税环节、重复征税等角度提到了现有税制存在税负不公平问题，冯源等认为房产税首先是一种财产税制，应该具有调节收入分配差距的功效，因此通过一定的制度设计有助于实现其公平的效果。

因此，房产税改革的内、外源动力其是是税收效率、财政和公平原则的有机结合，而在讨论房产税的主要作用时，人们似乎更为关注财政功能和效率功能，针对这一现象，应该形成以公平为主、财政次之、效率为辅的税收体系原则。

2.房产税改革的税收基本原则

（1）公平性原则

《“十二五”规划建议》中提到了“规范分配秩序，加强税收对收入分配的调节作用，有效调节过高收入，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势。”培育地方主体税源，保证地方政府财政收入长期稳定是房产税改革的重要动源之一，但在目前发展形势下，公平性的需求性更为迫切需要。

第一，居民之间收入分配差距逐渐扩大，劳动外要素分配比例持续提升。 改革开放三十多年来，人民的物质生活水平得到极大改善，但从纵向角度来看，居民间的收入分配差距呈扩大趋势。通过对比高中低三维层次基尼系数， 发现黑龙江省的居民间收入差距呈扩大趋势。导致居民间收入差距扩大的重要原因是劳动以外的要素参与分配的比例逐年递增。 可以从居民的收入构成比例变化分析 （如图1所示， 劳动所得从2006年的65.65%下降到2010年的65.58%，转移性收入所得2006年的27.90%上升到 2010年的33.48%）和居民拥有财产的对比数据推断得出上述结论。

第二， 转移支付制度不能够有效缩小居民的贫富差距问题。 居民间的转移性收入虽然逐年递增，但由于转移性的收入增幅远远小于经营性与财产性收入增幅，因而转移支付制度不能有效缩小居民的贫富差距。鉴于调节居民收入分配差距的紧迫性需要，同时房产税作为直接税能够有效调节收入分配，房产税应当而且有能力成为个人所得税的有益补充。对于调节收入分配和促进社会公平、社会和谐发展等方面发挥积极作用。

（2）财政原则

第一，居民收入的增长速度低于财政收入。 从初次分配结果来看，工资性收入增长远远低于财政性收入的增长。近年来，省经济虽然长期保持了较高增长速度，居民收入与政府财政收入的绝对数额都有相应增加，但实际上工资性收入增长与其国民收入和财政收入的增长并没有得到同步进行。

如表4所示， 黑龙江省国内生产总值自2006年的6211.8 亿元增长到2010年的 10368.6亿元，增加了 1.67倍；黑龙江省地方财政收入自2006年的479.8 亿元增至2010年的996.03亿元，增加了2.08倍；而居民家庭性工资性收入自2006年的19448.8元增至 2010 年的24536.52元，增加了1.26倍，均低于国民收入与财政收入的增长速度。

从图3中较为清晰的可以看出财政收入和工资性收入在国民收入中所占比重的变化趋势，虽然二项相对于自身都呈逐年上升趋势， 但是在初次分配中的地位却表现为反方向变化。居民收入的增长率滞后财政收入增长率。

第二，中央和地方间分配的内部矛盾集中表现为地方财政收入缺乏。 根据以上分析可见，对于居民收入来说，财政收入总量并不匮乏，财权在中央政府和地方政府间的划分与事权不完全对应才是地方政府财政收入匮乏的重要原因。

（3）效率原则是公平原则和财政原则的辅助标准

从当前省的房地产市场发展情形来看，房产税改革主要是通过抑制投机性性需求，降低房价实现税收非中性，实现资源的优化配置目标。 这样既能够保证低收入者对房产需求的满足，通过调节高收入者的房产性财产收入因而达到缩小居民间收入差距实现纵向公平。

由于财产税自身就具有调节收入分配差距的作用 ，因而房产税的改革首先应以公平性作为目标原则。 而效率性，由于市场影响因素较多，单纯依靠房产税的并不能真正达到抑制房价的效果，可见，在房产税改革的过程中，效率原则只能是公平性原则和财政原则的辅助标准。

参考文献：

[1] 荣红霞，付 林.基于税收负担角度的黑龙江省房产税改革的税率设计分析[J].哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2012（1）.

[2] 薛 刚.房产税改革中需要注意的若干问题[J].领导之友，2011（3）.

[3] 荣红霞.推进房产税改革的对策建议[J].金融理论与教学，2011（4）.

[4] 裘思珺.关于我国开征房产税的研究[D].上海：上海交通大学，2009.

[责任编辑：方 晓]

（2）外部动源

第一，由于地方财政缺乏主体税种支持，导致财政收入后继无力。 1994年分税制改革的基本原则是有利于中央掌控主要税种、税源和财政收入，形成的是收入相对集中的财力结构，因而增强了中央政府的宏观调控能力。虽然地方税种较多，但由于缺乏主体税种支持，地方财政收入不高。如表2所示。

第二， 促进公平性的需求。有关调控房价和地方财源的角度讨论较多，而对于促进公平性的角度探讨相对较少。 李家鸽等仅从不同的纳税环节、重复征税等角度提到了现有税制存在税负不公平问题，冯源等认为房产税首先是一种财产税制，应该具有调节收入分配差距的功效，因此通过一定的制度设计有助于实现其公平的效果。

因此，房产税改革的内、外源动力其是是税收效率、财政和公平原则的有机结合，而在讨论房产税的主要作用时，人们似乎更为关注财政功能和效率功能，针对这一现象，应该形成以公平为主、财政次之、效率为辅的税收体系原则。

2.房产税改革的税收基本原则

（1）公平性原则

《“十二五”规划建议》中提到了“规范分配秩序，加强税收对收入分配的调节作用，有效调节过高收入，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势。”培育地方主体税源，保证地方政府财政收入长期稳定是房产税改革的重要动源之一，但在目前发展形势下，公平性的需求性更为迫切需要。

第一，居民之间收入分配差距逐渐扩大，劳动外要素分配比例持续提升。 改革开放三十多年来，人民的物质生活水平得到极大改善，但从纵向角度来看，居民间的收入分配差距呈扩大趋势。通过对比高中低三维层次基尼系数， 发现黑龙江省的居民间收入差距呈扩大趋势。导致居民间收入差距扩大的重要原因是劳动以外的要素参与分配的比例逐年递增。 可以从居民的收入构成比例变化分析 （如图1所示， 劳动所得从2006年的65.65%下降到2010年的65.58%，转移性收入所得2006年的27.90%上升到 2010年的33.48%）和居民拥有财产的对比数据推断得出上述结论。

第二， 转移支付制度不能够有效缩小居民的贫富差距问题。 居民间的转移性收入虽然逐年递增，但由于转移性的收入增幅远远小于经营性与财产性收入增幅，因而转移支付制度不能有效缩小居民的贫富差距。鉴于调节居民收入分配差距的紧迫性需要，同时房产税作为直接税能够有效调节收入分配，房产税应当而且有能力成为个人所得税的有益补充。对于调节收入分配和促进社会公平、社会和谐发展等方面发挥积极作用。

（2）财政原则

第一，居民收入的增长速度低于财政收入。 从初次分配结果来看，工资性收入增长远远低于财政性收入的增长。近年来，省经济虽然长期保持了较高增长速度，居民收入与政府财政收入的绝对数额都有相应增加，但实际上工资性收入增长与其国民收入和财政收入的增长并没有得到同步进行。

如表4所示， 黑龙江省国内生产总值自2006年的6211.8 亿元增长到2010年的 10368.6亿元，增加了 1.67倍；黑龙江省地方财政收入自2006年的479.8 亿元增至2010年的996.03亿元，增加了2.08倍；而居民家庭性工资性收入自2006年的19448.8元增至 2010 年的24536.52元，增加了1.26倍，均低于国民收入与财政收入的增长速度。

从图3中较为清晰的可以看出财政收入和工资性收入在国民收入中所占比重的变化趋势，虽然二项相对于自身都呈逐年上升趋势， 但是在初次分配中的地位却表现为反方向变化。居民收入的增长率滞后财政收入增长率。

第二，中央和地方间分配的内部矛盾集中表现为地方财政收入缺乏。 根据以上分析可见，对于居民收入来说，财政收入总量并不匮乏，财权在中央政府和地方政府间的划分与事权不完全对应才是地方政府财政收入匮乏的重要原因。

（3）效率原则是公平原则和财政原则的辅助标准

从当前省的房地产市场发展情形来看，房产税改革主要是通过抑制投机性性需求，降低房价实现税收非中性，实现资源的优化配置目标。 这样既能够保证低收入者对房产需求的满足，通过调节高收入者的房产性财产收入因而达到缩小居民间收入差距实现纵向公平。

由于财产税自身就具有调节收入分配差距的作用 ，因而房产税的改革首先应以公平性作为目标原则。 而效率性，由于市场影响因素较多，单纯依靠房产税的并不能真正达到抑制房价的效果，可见，在房产税改革的过程中，效率原则只能是公平性原则和财政原则的辅助标准。

参考文献：

[1] 荣红霞，付 林.基于税收负担角度的黑龙江省房产税改革的税率设计分析[J].哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2012（1）.

[2] 薛 刚.房产税改革中需要注意的若干问题[J].领导之友，2011（3）.

[3] 荣红霞.推进房产税改革的对策建议[J].金融理论与教学，2011（4）.

[4] 裘思珺.关于我国开征房产税的研究[D].上海：上海交通大学，2009.

[责任编辑：方 晓]

（2）外部动源

第一，由于地方财政缺乏主体税种支持，导致财政收入后继无力。 1994年分税制改革的基本原则是有利于中央掌控主要税种、税源和财政收入，形成的是收入相对集中的财力结构，因而增强了中央政府的宏观调控能力。虽然地方税种较多，但由于缺乏主体税种支持，地方财政收入不高。如表2所示。

第二， 促进公平性的需求。有关调控房价和地方财源的角度讨论较多，而对于促进公平性的角度探讨相对较少。 李家鸽等仅从不同的纳税环节、重复征税等角度提到了现有税制存在税负不公平问题，冯源等认为房产税首先是一种财产税制，应该具有调节收入分配差距的功效，因此通过一定的制度设计有助于实现其公平的效果。

因此，房产税改革的内、外源动力其是是税收效率、财政和公平原则的有机结合，而在讨论房产税的主要作用时，人们似乎更为关注财政功能和效率功能，针对这一现象，应该形成以公平为主、财政次之、效率为辅的税收体系原则。

2.房产税改革的税收基本原则

（1）公平性原则

《“十二五”规划建议》中提到了“规范分配秩序，加强税收对收入分配的调节作用，有效调节过高收入，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势。”培育地方主体税源，保证地方政府财政收入长期稳定是房产税改革的重要动源之一，但在目前发展形势下，公平性的需求性更为迫切需要。

第一，居民之间收入分配差距逐渐扩大，劳动外要素分配比例持续提升。 改革开放三十多年来，人民的物质生活水平得到极大改善，但从纵向角度来看，居民间的收入分配差距呈扩大趋势。通过对比高中低三维层次基尼系数， 发现黑龙江省的居民间收入差距呈扩大趋势。导致居民间收入差距扩大的重要原因是劳动以外的要素参与分配的比例逐年递增。 可以从居民的收入构成比例变化分析 （如图1所示， 劳动所得从2006年的65.65%下降到2010年的65.58%，转移性收入所得2006年的27.90%上升到 2010年的33.48%）和居民拥有财产的对比数据推断得出上述结论。

第二， 转移支付制度不能够有效缩小居民的贫富差距问题。 居民间的转移性收入虽然逐年递增，但由于转移性的收入增幅远远小于经营性与财产性收入增幅，因而转移支付制度不能有效缩小居民的贫富差距。鉴于调节居民收入分配差距的紧迫性需要，同时房产税作为直接税能够有效调节收入分配，房产税应当而且有能力成为个人所得税的有益补充。对于调节收入分配和促进社会公平、社会和谐发展等方面发挥积极作用。

（2）财政原则

第一，居民收入的增长速度低于财政收入。 从初次分配结果来看，工资性收入增长远远低于财政性收入的增长。近年来，省经济虽然长期保持了较高增长速度，居民收入与政府财政收入的绝对数额都有相应增加，但实际上工资性收入增长与其国民收入和财政收入的增长并没有得到同步进行。

如表4所示， 黑龙江省国内生产总值自2006年的6211.8 亿元增长到2010年的 10368.6亿元，增加了 1.67倍；黑龙江省地方财政收入自2006年的479.8 亿元增至2010年的996.03亿元，增加了2.08倍；而居民家庭性工资性收入自2006年的19448.8元增至 2010 年的24536.52元，增加了1.26倍，均低于国民收入与财政收入的增长速度。

从图3中较为清晰的可以看出财政收入和工资性收入在国民收入中所占比重的变化趋势，虽然二项相对于自身都呈逐年上升趋势， 但是在初次分配中的地位却表现为反方向变化。居民收入的增长率滞后财政收入增长率。

第二，中央和地方间分配的内部矛盾集中表现为地方财政收入缺乏。 根据以上分析可见，对于居民收入来说，财政收入总量并不匮乏，财权在中央政府和地方政府间的划分与事权不完全对应才是地方政府财政收入匮乏的重要原因。

（3）效率原则是公平原则和财政原则的辅助标准

从当前省的房地产市场发展情形来看，房产税改革主要是通过抑制投机性性需求，降低房价实现税收非中性，实现资源的优化配置目标。 这样既能够保证低收入者对房产需求的满足，通过调节高收入者的房产性财产收入因而达到缩小居民间收入差距实现纵向公平。

由于财产税自身就具有调节收入分配差距的作用 ，因而房产税的改革首先应以公平性作为目标原则。 而效率性，由于市场影响因素较多，单纯依靠房产税的并不能真正达到抑制房价的效果，可见，在房产税改革的过程中，效率原则只能是公平性原则和财政原则的辅助标准。

参考文献：

[1] 荣红霞，付 林.基于税收负担角度的黑龙江省房产税改革的税率设计分析[J].哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2012（1）.

[2] 薛 刚.房产税改革中需要注意的若干问题[J].领导之友，2011（3）.

[3] 荣红霞.推进房产税改革的对策建议[J].金融理论与教学，2011（4）.

[4] 裘思珺.关于我国开征房产税的研究[D].上海：上海交通大学，2009.

[责任编辑：方 晓]