赵 宁 毛春梅

(河海大学公共管理学院 南京210000)

21世纪以来，随着我国加大城镇化建设政策的落实，城市人口快速增长，城市经济发展迅速，一系列问题伴随着城市的发展而日益凸显，其中，公共交通发展成为最显著的问题之一，得到了各地政府的高度重视。国家和各地方政府多次出台相关文件，将公共交通发展提升至战略高度予以贯彻落实，但由于各城市的实际情况不同，应该采取因地制宜的政策推进城市公共交通事业的发展，促进公共交通的健康发展，使其发挥应有的作用。南京市一直出台多项公共交通政策并在积极实施。研究已有政策，找出更为有效的城市公共交通政策，既是实现城市低碳、可持续发展的客观要求，又是保障民生的必然要求，也是缓解城市拥堵、解决城市交通污染、保障城市居民便利高效出行的根本途径。

1 南京城市交通现状及问题

如今，南京正处于城市转型的关键阶段，由于城市规模的扩张和人口集聚增长引发了一系列问题:居民的出行需求急速增长、公共交通服务的质量不断下降、小汽车使用量的快速增加。但是，除了少数几个新拓展的城区以外，全市路网格局和路网规模都已经基本定型。

2012年，南京市每天从郊区到市中心出行的总人数相比2004年增长了5倍，而伴随着出行距离的增长与生活水平的提高，居民更多选择了私家车而非公共交通工具。2004年南京私家车持有量为12.6万辆，2012年底，南京的机动车拥有量已达158.53万辆，其中私家汽车达96.36万辆，即便机动车按年均10%增长(近5年年均增长率约为15%)，3年后全市路网承载水平也将严重超载，南京城市交通将由市区局部拥堵变为全城拥堵。早晚高峰期间，主城区每平方公里机动车拥有量为170辆，车速已经下降到了15 km/h以内［1］。

与需求急速增长相比，公共交通的出行比例、供应水平、服务水平却急剧下滑，虽然财政补贴逐年增长，但公交运营却陷入了恶性循环之中。交通部门虽然也相应制定了一些鼓励公共交通发展的措施，如公交补贴、公交票价季节调整等，但改观效果甚微，城市交通基础设施已经无法承受因交通需求增长带来的压力，城市交通拥堵问题日益严重，由此带来的空气与噪声污染也同样困扰着南京城市的发展。

2 “公交都市”的由来及含义

“公交都市”一词是罗伯特·瑟夫洛在其著作《公交都市》中提出的，书中对东京、巴黎、伦敦、新加坡、香港、斯德哥尔摩、哥本哈根等城市的公交发展历程及发展特征进行了解读。这些城市的共同点为:具有全日高达60%及以上的公交分担率;以高快速路引导产业布局、以快速公交走廊引导人居集聚、以公交车站打造城市开发中心，实现交通引领城市发展;采取全方位的公交优先政策，保证公共交通的优先发展;采取包括限制小汽车过快发展、引导小汽车合理使用的需求管理措施［2］。

由此可以看出，公交都市强调改变传统的交通被动适应城市开发的模式，实现以公共交通引领城市发展，通过科学规划城市公共交通系统，保持公共交通服务和城市发展形态的和谐关系，力求打造一体化城市公交体系，实现城市的可持续发展。

3 南京创建公交都市的发展目标

在城市资源有限的情况下，解决交通问题的方式应当是通过优化资源配置来满足居民的出行需求，改善交通现状。从南京现有状况来看，供需是无法达到平衡的，因为交通需求总是在急速增长，而城市路网供应已经定型，供应是有限的。因此，解决交通问题的核心应放在打造具有竞争力的适合南京城市发展的公共交通系统上。

南京市力争用5～10年的时间，基本解决长期困扰城市发展的交通拥堵问题，确保城市交通系统顺畅运行，使绿色、安全、便捷、高效的一体化都市公交体系成为市民值得信赖的出行选择。至“十二五”期末，基本形成以“轨道交通为骨架，常规公交为网络、出租车为补充、慢行交通为延伸”的一体化都市公交体系，使公共交通成为城市交通出行的主导方式。到2014年“青奥会”前，全市公交分担率将提高到40%，实现乘客“5 min换乘、500 m上车”的阶段性目标，公交车准点率达90%以上，公交车IC卡覆盖率达100%［3］，2017年公交分担率将达到60%，人口集聚在公交快速走廊及中心站点，推进快速公交，使市民满意度提升，稳步降低小汽车使用率，使南京基本建成为国内一流、国际水准的公交都市。

4 南京创建公交都市的措施建议

南京未来的城市发展应从城市扩展向城市更新转变，即创建绿色公共交通走廊，并以公交枢纽站点为凝聚中心紧凑发展，节约土地资源，在此基础上辅以公交优先且减少小汽车的使用。

4.1 公交走廊引导城市紧凑高效发展

国际上大多数优秀的公交都市，如哥本哈根、新加坡、伦敦、慕尼黑等，其城市形态结构继承了线性城市的思想，这样的轴向发展始终是既有利于城市紧凑集约发展，又有利于公共交通客流的吸引和集聚［4］。

公交走廊集聚采用的是以公共交通为导向的紧凑型城市发展的模式，不同于蔓延式城市发展的模式。南京创建公交都市，首先应创建公交走廊，并以此作为城市的发展轴，形成依托公交走廊发展的线性城市带，并逐步将公共服务、商业、办公、居住等用地和交通出行集聚在公交走廊的两侧。建设公交走廊，前提是必须具备发达的一体化都市公交体系，只有当城市的公共交通体系发达，尤其是轨道交通成网的条件下，才能达到公交走廊聚集，同时，围绕着大运量的公交走廊来配置城市资源，力争将70%的居住人口和就业岗位集中在公交走廊两侧。

4.2 公交枢纽引导城市中心体系

在条件允许的前提下，城市开发建设应避免单一功能积聚、不同功能分散带来的城市交通问题，使每一区域都尽可能达到城市不同功能的混合。以公交站点为例，它作为城市的开发中心和枢纽地区，在城市建设中对其周边区域进行包含公共服务、商业、居住等高强度的土地混合开发，不仅可以为居民日常生活提供便利，而且对减少城市交通量、缓解交通压力可起到良好的促进作用，从而实现城市的高效发展。

首先，南京应开发以减少非通勤交通出行距离为目的的混合用地类型，即公共服务、商业、办公等，用以减少居民购物、就学、娱乐等生活类出行;其次，通过制定相应规划政策增大交通枢纽周围土地的开发强度，促进高层建筑项目的发展，最高的容积率给予车站核心区的地块［5］，靠近车站的地方尽可能布置强度较高的商贸、办公等用地。

4.3 建立城市一体化公共交通体系

在创建公交都市的过程中，应始终明确城市轨道交通的核心地位，通过大力发展城市轨道交通，以最快捷的路线连接包括商业中心、居住集聚地、办公中心等交通枢纽场所，并且建立与城市常规公交网、区域城际轨道网的衔接，形成一体化的公共交通服务网络。在此基础上，巴士则主要起到将乘客运送到各轨道交通站点的连接作用，在线路规划上既有对地铁覆盖不足地区的补充，又允许与地铁走廊重合、平行，体现了公交与地铁发展“补充”、“一体”的协调发展理念。

与小汽车相比，无法实现出行的“门到门”是公共交通缺乏竞争力的一个重要表现，作为地铁和公交的延伸，自行车等慢行交通方式就成为解决这一问题的重要手段。因此，南京在构建一体化都市公交体系时提出创建自行车运营体系，到2015年，南京将在轨道和公交站点周边形成500 km以上的自行车道，并陆续在公交枢纽地区布设公共自行车租赁点以延伸公交服务。

4.4 协调城市就业与居住

南京大部分的工作岗位集中在主城区，尤其是白下、鼓楼等就业高密集区，而近年来居住地大规模向非主城区迁移，如江宁等居住密集区。

从城市发展规律来看，就业岗位的分布对综合配套要求高，产业发展讲究集聚，一般很难迁移，而居住地只要形成一个价格低谷，并且解决了交通的可达性问题，相对比较容易外迁。随着城市规模和人口的扩展，南京的就业岗位与居住人口分离，通勤出行成“钟摆状”发展，居民的出行距离越来越长，交通压力也随之增大。因此，现阶段土地开发重点应以减少通勤出行距离为目标，即采取居住用地和就业岗位的用地混合政策，在相关区域内加强公共设施的配备，促进非主城区域内就业和居住的平衡，缓解主城区的通勤交通压力;其次，企业也应不断迁离市中心以寻找更加廉价的地租，采取多工业园区来实现就业岗位的分散，以高效的交通网络系统相互连接也不失为一个良策。如果无法改变就业分布，就应采取以发展地铁吸引居民居住聚拢的方式，最大限度地使用到轨道交通。

4.5 推行公交优先发展的政策

公交都市的创建离不开公交优先政策的实施，要使公共交通成为市民出行的主要工具，必须倾力打造公交优先，提供高效的公交服务及覆盖高密度的基础设施。

南京公交优先的建设可以集中在几个方面:首先提高公交建设用地及公交专用道，进一步落实BRT(快速公交系统)理念，保障公共交通的绝对路权，在混合交通中，公共交通在交通信号和交通法规上应给予绝对优先权，主要用来解决困扰多年的线路运营不准点、可靠性低等问题，促使服务水平提升［6］;其次，由于公共交通的扩展伴随着配套服务体系的不断完善，公共交通信息化的要求也随之提高，先进的信息通讯手段需要运用于交通控制系统，用以提高交通运行效率，同时引进一套新型时刻表和票价系统，将公交线路、公交站点、时刻表和自动售票点进行整合，减少平均换乘时间，为市民提供一体化公交服务;最后，制定车辆更新技术标准及配套政策，加大新能源公交车辆投入，采用大容量、低能耗、低污染的环保型公交车，推进绿色交通发展。

4.6 加强有效的小汽车控制措施

除了一个有竞争力的公交体系，从硬件、软件方面提升公共交通管理与服务水平外，还应该坚定小汽车调控决心，辅以交通需求管理手段。小汽车控制措施应从两方面进行，一是限制小汽车的拥有，包括小汽车限量系统、小汽车附加税等，达到逐步减少城市小汽车数量的目标:二是限制小汽车的使用，确保公共交通获得优先路权。使用需求管理能够发挥价格杠杆的作用，目的不是为了使政府创收，而是引导小汽车在拥堵时段和路段前知难而退，适时推出包括交通拥堵收费、停车需求管理等各类需求管理措施［7］。通过规划逐步取消市内免费停车点，逐年减少城市中心区域停车点的供应量，采取较高的停车费，并且在早晚高峰时段进入城市中心区域或者拥堵区域的车辆除了必须要缴纳的费用外，还必须拥有通行证。

5 结论

公交都市力求从根本上解决城市交通问题，以公交为导向的城市开发是建设南京公交都市的必由之路，将使南京实现这些转变:首先，从单一交通体系向综合交通体系转变，交通运行从高耗、低效向低碳环保方式转变;其次，交通设施建设与城市规划围绕车站综合开发，实现均匀松散开发向紧凑集约开发转变;同时公共交通转为人性化的交通服务，而不是满足基本的交通需求;最后，实现交通引领城市发展。

［1］张瑜.南京拥有机动车158.53万辆，私家车近百万［N］.现代快报，2013-2-13(3).

［2］罗伯特·瑟夫洛.公交都市［M］.北京:中国建筑工业出版社，2007:2-19.

［3］朱琳.南京市成为首批“公交都市”创建城市［N］.南京日报，2012-11-1(1).

［4］杨涛，张泉.公交优先导向下的城市总体规划——构建公交都市的空间框架［J］.城市规划，2011(2):22-25.

［5］管驰明，崔功豪.公共交通导向的中国大都市空间结构模式探析［J］.城市规划，2003，27(10):39-43.

［6］唐俊平，王俊.大力发展公交 打造公交都市［J］.城市道路与防洪，2010，5(5):11-13.

［7］金安，周志华，刘明敏.新加坡城市交通发展模式对广州的启示［J］.城市观察，2010(4):64-69.