论我国著作权法对延伸性集体管理制度的移植

吕凌锐*

《著作权法》修订草案第二稿引进了延伸性集体管理制度。我国当前著作权集体管理立法存在不足，在网络时代将延伸性管理上升为法律制度确有现实必要性，因此，有必要引进这一制度。同时，需要结合我国著作权集体管理组织的现状及发展趋势，在承认集体管理组织客观的高度垄断性基础之上，逐步消除集体管理组织的行政色彩以体现其自治性，并同时加强外部监督，通过修订配套细则及完善监督机制的方法，避免其权力地位的滥用，以实现延伸性集体管理平衡各方利益的价值目标。

著作权法 延伸性集体管理制度 法律移植

《中华人民共和国著作权法》(以下简称《著作权法》)修改草案第二稿已面向社会公开征求意见，从体例结构到具体内容均对现行著作权规则做出了实质性调整，包括在修改草案中新增一项“以会员制为主、非会员制为辅”的著作权集体管理制度*参见“著作权法修改草案第三稿内容变化明显”，http://www.sipo.gov.cn/mtjj/2012/201211/t20121102_766829. html，最后访问时间：2013年10月30日。——著作权集体管理组织延伸性集体管理制度(以下简称延伸性集体管理制度)，该制度引发了包括著作权及相关权利人(以下简称权利人)、产业界、法律界以及广大使用者在内的社会各界的广泛讨论。其中既包含着赞成者对其可行性、功效性以及价值取向的积极肯定，也包含着反对者对制度属于硬性移植、减损权利人利益以及强化集体管理组织行政垄断地位的质疑之声。因此，有必要对延伸性集体管理制度进行域外立法例的分析，以寻找我国引入该制度的必要性与可行性。

一、延伸性集体管理制度的概念界定

就概念而言，著作权集体管理组织可依据其不同的行使权利来源，分为自愿性集体管理、延伸性集体管理和强制性集体管理三种。自愿性集体管理是我国现行的管理方式，组织机构以自己的名义进行的管理活动必须取得权利人的授权；强制性集体管理制度要求著作权利人的某些特定权利只能通过集体管理组织实现；而延伸性集体管理(extended collective licenses)即是指在某些特定的著作权与相关权利领域，在全国范围内具有代表性的集体组织可以管理没有经过著作权人授权的作品，这种“延伸”管理的权利源于法律的规定或者国家授权。从性质和对象范围来看，延伸性集体管理折中规定其管理对象范围，一方面将集体管理组织管理作品的范围从会员授权的作品“延伸”至非会员的作品，管理组织订立许可使用合同的效力延伸至非会员；另一方面，延伸性管理方式赋予非会员权利人拒绝接受管理以及会员自由退出管理组织的权利。*Daniel J. Gervais ed. Collective Management of Copyright and Related Rights. Kluwer Law International, 2010, pp 37-41.

从域外立法例和延伸性集体管理制度的发展史看，有关延伸性集体管理制度的法律规定发端于北欧五国。二十世纪六十年代初期，丹麦、芬兰、挪威、瑞典和冰岛五国在修订著作权法的过程中鉴于广播电台、电视台长期大量使用文字、音乐作品产生高额成本的状况，修订著作权法委员会提出首先在特定作品(主要是音乐作品)的广播权领域适用延伸性集体管理，并逐渐将该制度扩展到作品的其它权利类型。*See Henry Olsson, “The Extended Collective License as Applied in the Nordic Countries”, http://www.kopinor.no/en/copyright/extended-collective-lisence/documents/the-extended-collective-lisence-as-applied-in-the-nordic-countries，最后访问时间：2014年5月18日。根据北欧各国关于延伸性集体管理的规定，该制度的特点主要有：第一，集体管理组织必须在相关作品所在的法域范围内具有代表性，这种代表性既可以指管理组织涵盖了绝大多数权利人，也可以指其会员具有实质代表性。第二，集体管理组织与使用者通过自由的谈判达成某领域内特定作品的许可使用合同，该合同具有扩张性，效力延伸至本国及外国非会员。第三，非会员权利人享有与会员平等的权利，并且有权拒绝接受集体管理。第四，使用者依据许可合同取得授权后，即可合法地使用包括非会员作品在内的约定作品且不必承担侵权的风险。折中延伸性集体管理制度获得了多个国家的认同，如俄罗斯借鉴了北欧国家的立法经验，在2008年正式生效的《俄罗斯联邦民法典》中引入了延伸性集体管理制度。在《俄罗斯联邦民法典》中，集体管理组织行使权利的来源是国家授权，行使权利的对象限于法律规定的六种类型。*参见孟祥娟：“试析俄罗斯著作权延伸集体管理制度”，载《知识产权》2011年第5期，第95～96页。该法典第1244条第3款明确规定：“取得国家委托的著作权集体管理组织(受托组织)，除依照本法典第1242条第3款规定的程序与权利持有人签订合同管理他们的权利外，还有权行使未与之签订合同的权利持有人的权利并为他们收取报酬。”*《俄罗斯联邦民法典》，黄道秀译，北京大学出版社2007年版，第437页。

从域外立法经验来看，延伸性集体管理制度主要是为了保护一国之内处于著作权保护弱势地位的广大著作权人，即试图通过赋予集体管理组织以延伸性权力，来代表多数的著作权人行使其权利，从而更好地处理著作权许可以及侵犯著作权时的救济等问题。*Daniel J. Gervais, "Collective Management of Copyright and Neighboring Rights in Canada: An International Perspective." Report prepared for the Department of Canadian Heritage (2001), p. 12. Available at: http://works.bepress.com/daniel_gervais/28/, last visited on July 15th, 2014.

二、我国建立延伸性集体管理制度的必要性

我国在《著作权法》修改草案第二稿中增加关于延伸性集体管理制度的规定，明显参考了北欧诸国和俄罗斯在其民法典或著作权法中的有关经验，这也反映了我国著作权保护实践的需要，体现了著作权保护的制度智慧。从现实情况来看，延伸性集体管理制度能够较好地保护众多著作权人的利益。在网络信息时代背景下，新的作品传播途径衍生出许多碎片化的“小权利”，导致著作权人难以有效维护权益；使用者对作品的需求激增且使用方式多样化，需要取得大量多重授权，大大降低了使用效率和收益。自愿授权性集体管理的上述局限性导致权利人、使用者在作品的创作、传播、获取、使用等一系列环节中的供求矛盾日益加深。确立延伸性集体管理制度旨在缓解供求之间的紧张关系，是鼓励信息产品创作、传播与满足产业发展需要之间平衡协调的中介。而在实践中，在《著作权法》修改草案出台之前，已经有部分业界人士和法律学者支持和呼吁该制度的实施。早在2009年，音乐著作权协会(以下简称音著协)与上海“世博会”事务协调局就签订过《中国2010年上海世博会音乐著作权合作备忘录》，约定由音著协向上海“世博会”的组织者、参加者发放包括非会员音乐作品在内的“一揽子许可”，并代为解决在许可范围内使用作品所引发的一切著作权纠纷。*参见“世博会音乐著作权合作备忘录签署 音著协给予一揽子许可”，http://www.legaldaily.com.cn/0801/2009-04/26/content_1082709.htm，最后访问时间：2014年5月18日。全国政协委员张抗抗在政协会议第十一届全国委员会第三次会议上提交的《关于加强著作权集体管理组织建设的提案》，明确提出了关于建立“延伸集体管理”制度的建议。*参见张抗抗：“加强网络著作权保护、著作权集体管理组织建设的提案”，http://www.zjjlb.net/news/8186 473-2.html，最后访问时间：2014年4月26日。

而从理论和实践来看，在我国著作权保护中增设延伸性集体管理制度，有着以下因素：

(一) 作品使用者“被迫”侵权的情况要求增设延伸性集体管理制度

延伸性集体管理本质上是在网络时代作品数量爆炸增长的情形下，为满足作品使用者的需求而采用的模式，这有着深刻的时代背景。网络时代作品数量爆炸且内容时刻变更，在传统的自愿授权管理模式下，集体组织不可能将全部作品纳入其管理范围。自律的道德要求和守法的基本准则为网络高效便捷获取信息产品的现实环境所挑战，两相对比，擅自使用作品显然具有更强大的利益驱动力和操作可能性，容易导致使用者往往出于效率和效益的需要而“被迫”侵犯著作权。*参见孟祥娟：“试析俄罗斯著作权延伸集体管理制度”，载《知识产权》2011年第5期，第93～96页。如对于必须依靠大量使用作品维系自身运转的产业(如卡拉OK行业)而言，在自愿授权管理模式下，经营者事实上逐一获得权利人授权需要投入巨大的精力和高昂的成本，导致侵权行为频发，但又无法完全禁止侵犯著作权的行为。*参见梁志文：“著作权延伸性集体许可制度的移植与创新”，载《法学》2012年第8期，第122～125页。此外，使用者需要使用作者不明或作者下落不明的作品以及外国权利人的作品时，由于无法获得权利人许可而无法使用，或因许可成本过高而难以被合法使用，这同样也会导致使用者“被迫”侵犯著作权行为的发生。因此，现行自愿授权管理模式在保护著作权方面陷入了困境，一方面保护著作权益会使海量使用者不能合法地获取他们所需的全部信息，另一方面与使用者订立发放一揽子协议，有可能存在侵权的潜在风险。*Brian R. Day, "Collective Management of Music Copyright in the Digital Age: The Online Clearinghouse." Texas Intelletual Property Law Journal 18 (2009): 195.由此可见，自愿授权管理模式面对网络环境时既有悖于经济效益原则，又不利于文化的长期传播。于是，采取延伸性集体管理制度成为一项可行措施。

(二) 非会员权利处于“低保”状态呼唤增设延伸性集体管理制度

在现行著作权保护规则体系下，由于集体管理组织覆盖面狭窄，仅仅保护的是经过履行相应程序进入管理组织的权利人，而数量甚多的著作权人被排除在集体管理组织之外，处于某种“低保”状态。一旦使用者侵犯权利人的著作权，管理组织之外的单个权利人通常居弱势地位，加之诉讼成本过高、收益偏低且举证困难，部分非会员著作权人明知自己的权利被侵犯仍选择放弃维权。尤其是作者的“小权利”(如复制权、广播权、信息网络传播权等)因涉及的作者和使用者众多、角色可以互换，导致权利人无法掌控所有使用情况，权利主张难以实现。而在采取延伸管理方式下，集体组织不但可以“凭借其自然垄断地位在与潜在使用者协商中为所有权利人争取到最大利益”，而且能够帮助非会员管理上述诸如复制权、广播权、信息网络传播权等难以有效行使的权能，降低非会员的维权成本，改善权利人的不利地位。*参见李鹏飞：“走进中国的延伸性集体许可”，载《电子知识产权》2013年第9期，第35～37页。

(三) 平衡与协调利益矛盾指向增设延伸性集体管理制度

利益平衡是知识产权制度的核心。而延伸性集体管理作为与著作权利用关联的制度，目的在于确定并保护著作权，维持与著作权有关的各种利益平衡：一方面，延伸性集体管理为了促进作品的传播，不仅使更多的著作权利人获得利益，而且方便使用者使用作品，从而提高作品利用效率，并在著作权人与使用者之间寻求一个恰当的平衡点；另一方面，延伸性著作权集体管理制度便于著作权人行使权利和使用者使用作品，并且可以有效地将单个的著作权人的权利集中到一起，能够促进著作权的商品化和市场化，更好地促进著作权人利益。*参见杜伟：“著作权延伸性集体管理制度若干问题探析——基于著作权法的立法考量”，载《知识产权》2013年第1期，第68～73页。而延伸性集体管理制度产生的根本原因是上述两方面利益需求的驱动。它旨在把著作权人与使用者乃至社会公众之间的利益冲突纳入法律调整的框架之内，化解大规模的供求矛盾，进而避免版权市场的混乱无序，同时减少滥诉和累诉的现象。依法取得延伸管理权限的集体管理组织即是实现上述功能的协调器——一方面为非会员的利益订立有拘束力的许可使用合同，另一方面有条件地为使用者承担被诉的风险，实现特定领域内所有著作权人、使用者以及公共利益动态的、具体的平衡。

由此可见，作品使用者“被迫”侵权、非会员权利处于“低保”状态、平衡与协调著作权人与使用人的利益矛盾都要求著作权法增设延伸性集体管理制度。但是，这一制度毕竟主要源于域外经验，我国如何在移植这一制度的同时更好地保护权利人利益，同时促进著作权的保护，需要关注延伸性集体管理组织的基本模式。

三、 对我国建立延伸性集体管理组织模式的思考

前述已经明确我国需要移植延伸性集体管理组织。从域外经验来看，在著作权法中移植延伸性集体管理制度，首先需要考虑其基本模式，即竞争模式抑或垄断模式；其次，这种延伸性集体管理组织是行政组织抑或自治组织，也需要进一步分析。笔者认为，需要结合我国实际情况来建立著作权延伸性集体管理组织，同时消除组织的行政性质，从而更好地体现社会自治性质。

(一) 对延伸性集体管理组织的模式分析

从域外经验来看，延伸性集体管理组织分为竞争模式和垄断模式，这是在平衡权利保护和市场需求的过程中产生的，各有侧重，也各具特色。因此有必要对这两种模式具体分析比较，并结合我国的实际情况来观察延伸性集体管理组织的具体建立模式。

1.竞争模式

竞争模式强调平等的市场经济主体在追求最高利润的过程中实现生产资料的最优配置，达到最高的生产效率。自由竞争、优胜劣汰的市场环境为交易主体提供了广泛的选择空间，刺激企业不断迎合市场需求、发挥自身创造力。美国、英国、加拿大等国著作权集体管理组织均采取自由竞争模式，依据公司法或者竞争法对于同一类型的著作权设立多家管理协会。如在美国，音乐作品公开演奏权就由美国作曲者出版协会、欧洲戏剧作者作曲者协会和美国音乐广播公司三家共同管理。*参见吴汉东：《知识产权法》，法律出版社2004年版，第32页。自由竞争管理模式为权利人和使用者充分实现意思自治提供了可能，尤其是赋予使用者取得授权的多元选择，各主体之间的利益分配更趋近市场走向，在形式上更契合著作权的私权性质。

但是从另一方面来说，完全不具备垄断因素的集体管理组织亦不可能得到长远的发展。有论者认为，就同一种类权利来说，一个国家只应成立一个管理组织。*世界知识产权组织国际局：“著作权和邻接权的集体管理的基本原则”，转引自国家版权局编：《著作权的管理和行使文论集》，上海译文出版社1995年版，第34页。其原因是自由竞争模式削弱了集体管理组织高度的代表性和权威性，权利人可能需要向共存的多家组织重复授权，使用者亦可能需要取得多次授权，造成社会整体管理效率降低、内容交叉混乱。而且，即使在实践中采取竞争模式的美国，管理同一类型作品的组织也通常限制在两到三家，可见这种所谓竞争模式的选择坚信竞争不是可有可无，而是一定要有；但这种竞争很大程度上源自崇尚经济自由的传统观念，而非竞争本身的优越性。因此，主张延伸性集体管理组织垄断市场的模式呼之欲出。

2.垄断模式

垄断模式是相对竞争模式存在的另一种延伸性集体管理模式。就垄断的性质来看，其可以产生规模效益、增加社会整体利益，而集体管理制度的存续恰恰需要管理组织保持相当程度的垄断，并集中作品资源发挥规模效应，而且就某类作品建立唯一的管理组织，能够降低授权使用者侵权风险、节约重复交叉授权的成本，有利于权利保护与市场需求的利益平衡。但是，这不意味着垄断模式完全没有缺点。在垄断模式下，延伸性集体管理组织在会员数量、会员授权作品所占市场份额等方面占有绝对的优势，如果组织滥用优势地位为自身牟利或者主观上带有利益倾斜的偏好，那么垄断带来的整体利益就难以惠及各方主体，甚至可能出现危害当事人权益的现象，例如单方制定收费标准及分配比例、限制会员退出组织、强制发放一揽子许可等等，成为阻碍作品创作和传播的因素。因此，垄断模式与竞争模式二者各有所长，并无绝对的优劣之分，竞争能够消除垄断引起的某些负面效果，但是也会带来新的问题；同时，发展到某种程度的竞争自身就可能导致垄断。因此，无论做出何种模式选择，都存在各自的弊端。有美国学者指出，知识产权与反托拉斯法的关系不是一个简单的主题。各种与知识产权有关的法律规则的精确经济效果既难以从理论上予以估价，也难以从经验上给以判定。*参见[美]Jay Dratler, Jr.：《知识产权许可》(下)，王春燕等译，淸华大学出版社2003年版，第495页。也就是说，构建这样一个集体管理组织，不仅需要综合考虑垄断与竞争两种模式，而且需要考虑一国的实际情况，经过综合比较，寻找最优的组织模式，同时将利益平衡原则贯穿于适用该种模式的全过程。

3.我国集体管理组织的垄断模式选择

在我国，《著作权集体管理条例》第7条规定，各个集管组织之间的管理权限必须划分清晰，业务范围不得交叉、重合，即由一家组织负责管理同一种权利。由此可见，我国集体管理组织事实上采垄断模式。但是，学界对延伸性集体管理制度采取垄断模式持有复杂的态度，并在一定程度上质疑垄断模式能否适用于延伸性集体管理制度。*参见卢海君、洪毓吟：“著作权延伸性集体管理制度的质疑”，载《知识产权》2013年第2期，第50～51页。有观点认为，延伸管理的落实必须有赖于“对同一类作品允许一定数量的组织同时管理，保持市场的相对竞争性”，建构“适度竞争型模式”。*参见胡志海等：“我国应当确立适度竞争型著作权集体管理模式”，载《科技与法律》2013年第1期，第83页。笔者认为，在当下现有集体管理组织内部运作机制尚未成熟的情况下，垄断模式的延伸性集体管理组织仍有必要。

首先，集体管理制度的价值是以整体利益最大化为前提，实现各方利益的均衡。管理组织的运营状况应当以实现经济效益和社会整体利益为根本判断标准，不必过分拘泥于垄断模式的弊端。其次，集管组织的性质和模式定位植根于各国具体的社会经济环境和法律制度状况。实现集管组织性质和模式的转型需要一个长期、渐进的发展过程，有赖于整个社会经济条件和法治条件的成熟，突兀地增加数量很可能导致组织之间弱化并存，甚至造成整个版权市场秩序的混乱。相比西方集体管理组织两百多年的历史，我国著作权集体管理制度起步晚、经验浅，借助官方力量有利于发挥行政的主动性优势，同时采取垄断性模式有利于集中管理、降低设立和运营成本，在短期内形成具备一定规模的集体管理组织。自1992年音著协成立至今二十余年间，我国已成立五家集体管理组织，初步建成了涵盖音乐、音像、文字、摄影、电影领域的基本体系。各集体管理组织在成立后便积极加入本领域的国际组织，*如音著协于1994年加入国际作者协会联合会(CISAC)，2007年加入国际漫画乐曲复制权协会理事会(BIEM)。并在其协助下与多国签署了双边协议，一个符合中国国情并与国际接轨的集体管理组织体系正在不断发展和完善。由此可见管理组织的垄断地位并不天然地具有危害性。正如世界知识产权组织所述，对于面对使用者来说处于一种实际垄断地位的集体管理所采用的报酬标准和其他许可条件，政府的监督和干预仅在不得不阻止滥用这种垄断地位的情况下和范围内，才是合理的。*参见世界知识产权组织国际局：“著作权和邻接权的集体管理的基本原则”，转引自国家版权局编：《著作权的管理和行使文论集》，上海译文出版社1995年版，第34页。相反，管理组织的成立条件要求其具有在法域内代表相关权利人的利益的能力。保证集体组织的高效管理，保证延伸管理制度在实践中得以贯彻实施，核心问题并不是在短期内削弱集管组织的垄断地位，而是杜绝其滥用垄断地位损害私权利、利用自身优势牟取不正当私利，损害经济效益和社会整体利益的行为。因此，就必须要通过外部监管和内部监督的做法促进集体管理组织的自治自律，同时逐步消除其行政色彩，以符合各国通例。

(二) 构筑自治的延伸性集体管理组织

目前，我国著作权集体管理组织应当认为是经授权从事一定行政管理职权的组织。相关的组织由相应政府部门和版权组织联合发起，或由相关版权协会发起、政府职能部门筹办批准。例如，首家集体管理组织中国音乐著作权协会，就是由国家版权局和音乐家协会共同发起创立的。随后成立的音像著作权集体管理协会由音像协发起、国家版权局筹办、民政部批准成立。由此可见，政府部门在我国著作权集体管理组织的筹建过程中发挥着重要的推动作用，集管组织自诞生之日起便天然地带有半官方性色彩。但是，各国在延伸性集体管理的制度设计均表明，去除管理组织浓厚的行政化色彩是建立和发展延伸性集体管理制度的基本原则和必由之路，并通过赋予管理组织自治地位防止公权力不当干预，同时改进对于管理组织的监督机制，确保垄断在合理的限度内发挥积极作用，从而促进权利保护与利益平衡。对此，应当做到双管齐下，一方面消除行政色彩，增强管理组织的自治性；另一方面理顺政府、组织、著作权人、使用者等多方面的关系，完善组织内部和外部的监督机制。

1.消除行政色彩，增强管理组织的自治性

虽然我国集体管理组织在政府扶持下建立，但这不能成为行政权力介入组织运营管理的合理理由。消除行政色彩，增强管理组织的自治性成为理顺集体管理组织制度的首要任务，这是由以下几点决定的。首先，构建管理组织权威性的基础，是在实践中有效连接著作权利人和使用者，维护双方合法权利，在此，半官方性质并不必然代表权威和公信，相反还会有权力寻租之虞。其次，“政府的干预及其程度的把握，应以较之于市场自发解决问题所产生的社会成本更低而带来的收益更高为基本判断标准”，*吴汉东：“利弊之间：知识产权制度的政策科学分析”，载《法商研究》2006年第5期，第12页。在不改变垄断运营模式的前提条件下，政府主管部门的介入极有可能导致行政性垄断。最后，半官方的管理组织与政府部门存在过多的利益关联，使得对组织的外部行政监督虚置。而且，基于历史原因形成的垄断模式也必须建立在高效的运作效果基础之上，能够协调各方主体的利益，并在未来制定的配套法律法规应当明确管理组织的独立性，划定管理组织的自治范围。与此同时，通过制定并修改协会章程，发挥组织内部机构的作用，在私权利领域进行自治和自我监督，以抵制公权力的不当介入。

2.理顺各方关系，完善监督机制

消除行政色彩是建设自治性延伸性集体管理组织的第一步。但同时，也需要在制度移植和改革过程中理顺多方关系，完善监督机制，加强自我约束，从而促进制度的顺利落实。

(1)理顺内部监督，加强自我约束

从我国目前的实践来看，集体管理组织的内部机构包括会员大会和理事会，会员大会作为权力机构通过行使法定职权监督组织的运作，可是我国没有设立专门承担监视职责的监事会或监事。因此，采取循序渐进的方式进行制度移植的过程中，可以在保持目前机构组成不变的情况下，加强会员大会的约束作用，同时允许一切利害关系人介入监督，比如赋予会员代位诉讼的权利。同时，在延伸性管理制度下，内部监督应当覆盖管理组织职责的各个方面。在财产权利方面，重点监督使用费的收取和管理费的使用情况，人身权方面确保会员享有自由退出权、会员之间的平等权和对于重大事项申请举行听证的权利。另外，非会员与会员享有平等的法律地位。鉴于集体管理组织具有行使非会员权利的可能性，因此各协会章程必须将会员的监督权有选择地赋予个案中的非会员。如使用许可情况的查阅、咨询权，相关工作报告和财务报告的审议、批准权。由于非会员不了解集体管理组织的管理信息，章程必须明确规定管理组织非会员的特殊权利，具体应该包括：非会员的知情权、确定使用费标准的平等协商权、使用费收取权、对于管理费提取数额异议权、参与纠纷解决权以及获得救济权。而除通过章程约束集管组织行为之外，保障著作权关系主体尤其是非会员权利还有赖于明确规定集管组织机构乃至个体的侵权责任、建立机构问责制度，有赖于建设信息资料完备且充分公开的作品数字化管理平台。电子信息平台应当定期公示延伸许可使用作品的交易、使用、收取转付费用情况，为非会员主张权利提供方便渠道，为权利人、使用者和社会公众行使权利实施监督提供快捷的途径，确保组织运作公开、透明。

(2)确立合理的行政监督和司法监督

目前集体管理组织在成立后仍然与政府部门保持着直接或间接的利害关系。如前所述，只有在消除行政性垄断的前提下，政府部门的监督才是有意义的。因此，行政机关与集体管理组织应当不存在任何利益关联，同时监督的内容须控制在适当范围内，例如审核集体管理组织的设立、变更情况，监管组织运作中的重大事项如管理费收取标准、资产使用和财务管理状况等，否则会有不当干预之嫌。因此，完善行政监督的首要任务是确立适当的监督主体，完成国家版权局从组织的发起人到权力监督者的转换，再进一步细化行政监督的内容和责任制度。根据目前已经公开的《著作权法》修改草案第二稿第五十九条之规定，集体管理组织使用费收取标准的最终裁定权属于行政部门组织的专门委员会。缺乏司法机关对于使用费的裁判制度是权利人担心作品“被定价”的重要原因之一，极有可能成为实施延伸性管理的重大阻碍。笔者认为，草案之规定确有公权力不当干预私权领域之嫌，也与《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPs协议)确立的司法最终裁决义务相悖。基于目前司法机关审判压力过大、司法资源紧张以及延伸性管理制度刚刚起步的现状，暂由专门委员会进行最终裁决不过是一种权宜之计。就如同商标确权终审制度的发展进程一样，赋予当事人司法救济的权利，通过当事人提起诉讼的方式对著作权使用费的行政确定标准进行司法审查，应当是延伸管理制度关于收费标准的发展趋势。

结 语

在著作权领域，延伸性集体管理制度来自域外立法的先进经验，经过实践证明，延伸性集体管理制度能够在信息时代既满足保障著作权的权益，同时兼顾使用者与市场的需求，能够很好平衡各方利益，体现知识产权制度的利益平衡核心。因此，《著作权法》修订草案第二稿引进这一制度有其现实必要性，其目的是保护和平衡著作权人、传播者、使用者各方利益，以法律手段驱动产业发展和文化传播，以保障公共利益和社会的长足进步。观察域外关于延伸性集体组织的竞争模式和垄断模式，可以明确垄断模式更能符合我国的实际情况。但是，在我国集体管理组织同时具有半官方性的现实条件下，为体现延伸性管理组织的自治特色，更好地落实这一制度，就必须以细化的法律规则为支撑，消除其行政特色，逐步体现其自治性，同时通过完善对于集管组织的外部监督机制，规制其滥用行政垄断地位的行为。要贯彻落实延伸性管理制度，将利益平衡的知识产权核心目标转化为现实，切实推进我国知识产权保护制度的建设。同时，移植延伸性集体管理制度，能够不断在微观层面扩大社会自治领域，进一步体现法治思维和法治要求，从而有利于推动法治中国的进程。*参见于浩：“当代中国语境下的法治思维”，载《北方法学》2014年第3期，第153～154页。

*吕凌锐，中国人民大学法学院知识产权法学专业2013级硕士研究生(100872)。