桑雷

（江苏财经职业技术学院，江苏淮安，223003）

新时期提速民生政治建设的制度论析

桑雷

（江苏财经职业技术学院，江苏淮安，223003）

民生问题是一个经济问题，更是一个政治问题，实质上是社会发展中各种矛盾的具体体现，直接关系到国家的稳定、社会的发展乃至执政党的合法性基础。在一定程度上来讲，我国当前民生问题的凸显与制度发展的滞后和空置密切相关。因此，新时期提速民生政治建设呼唤新一轮制度创新的及时跟进，以制度创新为基本路径来解决民生问题，为民生政治建设提供持续的技术支持和保障。

民生政治；制度；服务型政府

民生问题历来是任何一个国家、政府治国理政的基本问题。一个国家、政府对民生问题的关注度越高，解决得越好，民众的认可度就越高，社会就越稳定。在中国特色社会主义建设的关键时期，我国面临的保障和改善民生的任务更加艰巨和复杂。党的十八大指出要继续以保障和改善民生为重点，为此提出一系列事关民生政治建设的新思想、新观点、新举措。新一届中央领导班子上任以来，习近平总书记在讲话中多次谈到民生问题，“在前进道路上多谋民生之利，多解民生之忧，使发展成果更多更公平惠及全体人民”，“保障和改善民生是一项长期工作，没有终点站，只有连续不断的新起点，要实现经济发展和民生改善良性循环”。2013年3月17日，李克强总理在回答中外记者提问时提出“民生政府”的概念，并强调将民生改善作为本届政府的施政目标。把民生政治建设提升到新的高度，也预示着一个新的民生政治时代的到来。可以说，新时期我国民生政治建设的提速进程已全面开启。

一、民生政治概念阐释

“民生”在《辞海》中的释义为“人民的生计”。在马克思主义看来，民生问题本质上就是人民群众的生存和发展问题。具体而言，民生问题主要涉及民众的基本生活需要，而这种需要是否能够得到持续的满足，会直接关系到国家的稳定、社会的发展甚至执政党的执政合法性基础。因此，民生问题不仅仅是一个经济问题，更多的表现为一个政治问题。在国外，英国社会学家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）最早对民生政治进行了解读，他认为：“民生政治首先是一种认同政治和选择政治，是一种通过谋求更多生活机会、摆脱各种束缚特别是物质贫困的约束，旨在化解集体面临的生存挑战的政治”。在国内，近年来，专家学者对民生政治问题也进行了一些有益的探索。华侨大学曹文宏教授认为：“民生政治就是以改善民生为政治目标，以民生问题作为政治决策、政治职能和政治资源配置的重心，把民生的改善、国民的福祉作为衡量发展的最高标准，用民众生活质量指数和满意指数取代简单的经济发展指数作为考量政治发展的标杆。”湖北科技学院田新文副教授认为：“民生政治就是把与广大民众现实生活密切相关的社会问题的解决和建设提升到政治的高度予以关注和解决，并作为各级党政干部执政为民的重要内容。”学习和借鉴现有的这些研究成果，笔者认为，民生政治概括性地涵盖了两层含义：一方面，民生政治与政府的职能定位相关，民生政治首先意味着政府要将民生问题作为施政目标和执政准则，就是要重视民本、体察民意、关注民生。另一方面，民生政治与民众的政治参与相关，民生政治还意味着民众对政治权力表达出强烈的民生改善的诉求和期待，就是渴望维护民权、改善民生、增进民利。而无论是政府民生指向的管理还是民众民生诉求的实现都需要制度作为保障。

二、建国以来民生政治的制度逻辑

马克思曾经说过这样一句话：“如果不推翻剥削制度，民生问题就不可能得到真正彻底的解决。”这实际上已经为我们指明了解决民生问题的根本，即用公平合理的新制度来代替不公平不合理的旧制度。我国的民生政治建设就是伴随着马克思主义中国化而不断发展的。中国共产党自1921年诞生之日起，就把解决民生问题作为为人民谋利益的重要手段。民主革命时期，毛泽东为核心的第一代中央领导集体以马克思主义为指导，通过领导民主主义革命推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山，清除了民生政治建设的最大障碍。1949年建国后，毛泽东又立足我国国情，创造性地发展了马克思主义民生思想。比如，他把党的宗旨形象地概括为“为人民服务”。为此，他根据当时人民群众最为迫切和关心的问题，在经济建设、教育事业、医疗卫生事业、推动就业等方面进行了积极的探索。当然，限于主客观各方面因素的影响，在解决民生问题上也出现了一些失误。但总体来说，这一时期的民生思想和实践为新中国民生政治制度建设奠定了坚实的基础。1978年十一届三中全会以来，邓小平为核心的第二代中央领导集体把马克思主义民生思想与我国改革开放的实际相结合，提出“社会主义的本质是解放和发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。为此，他提出打破僵化的计划经济体制，发展社会主义市场经济体制，引领和促进了社会主义国家民生问题解决的制度创新之路。进入新的世纪，以江泽民为核心的第三代中央领导集体和以胡锦涛为总书记的中央领导集体继续坚持以马克思主义民生观为指导，先后提出“三个代表”重要思想和以人为本的科学发展观，在民生政治建设的制度化和规范化上取得重大进展。近年来相继出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》等。这一系列制度的创新和实施进一步推动了民生政治建设的健康发展。在党的十八大上，胡锦涛在工作总结回顾时提到：“十年来，我们取得一系列新的历史性成就……是着力保障和改善民生、人民得到实惠更多的时期。”着眼于将来，要“把保障和改善民生放在更加突出的位置，进一步加强和创新社会管理。”随着改革开放带来的经济发展，我国民生政治建设也在不断取得重大突破。当然，民众日益增长的物质文化需求也在不断提醒着我们：民生问题的解决不仅需要经济发展作为支撑，同样需要制度创新作为技术保障。

三、当代民生政治呼唤新一轮制度创新

当前我国正处于社会主义初级阶段，社会主义初级阶段的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。改革开放以来，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，人民生活水平有了质的提高。到2010年底，我国的国内生产总值（GDP）超过日本，跃居世界第2位。甚至有专家预言，按照现有的经济发展水平和趋势，2020年我国的国内生产总值将超过美国，跃居世界第一位。顺应新的发展形势，党的十八大作出了全面建成小康社会的庄严承诺。诚然，经济的发展有助于民生问题的解决，而民生问题的解决反过来又会更好地增强中国共产党执政的合法性基础。然而，值得一提的是，经济发展水平与民众的满意度并不完全成正比。根据美国社会学家W·F·奥格本的文化堕距理论“物质技术方面的变化发生在前，非物质的适应性文化变化于后。”这是国际社会普遍存在的问题。根据W·F·奥格本的文化堕距理论，改革开放使我国物质生产发生了巨大变化，而指导和管理生产的政策、制度等并没有及时作出相应的调整，从而出现了堕距现象。近年来我国民生问题的凸显就比较直观地反映了这一问题。从这个意义上说，新时期提速我国民生政治建设急切需要新一轮的制度创新。因为政治体制改革从来就离不开制度创新。加强和改善民生作为一个政治问题，不应该仅仅停留在口头上，也不应该仅仅局限于国家大政路线、方针、政策的制定。更进一步讲，只有加强制度创新，才能克服甚至消除制度短缺和滞后的障碍，使民生问题真正成为党和政府高度重视的政治问题，从而使民生政治建设真正落到实处。2012年，温家宝在回答中外记者提问时再次强调了制度建设的重要性：“解决民生问题，要有制度的保障。有了制度，就不会轻易改变，就不会因为政府的更替和领导人的变化而发生变化”。在现有的社会条件下，制度创新不仅需要创设新的制度规范体系来维续社会的可持续发展，更重要的是要坚持以人为本，督促党和政府按照民生政治理念重塑和巩固常态化新行为模式，对民众的关系和行为进行重新调节与规范，尽可能地使新时期民生政治建设克服制度短缺和滞后的羁绊获得新制度保证，并以新的制度化方式来持续发挥影响和作用。

四、以制度创新为路径提速当代民生政治建设

当前我国民生政治建设已进入提速期，如何更好地通过制度创新来有效落实党和政府的民生政治理念，事关民生政治建设的实际成效。借鉴已有的为数不多的研究成果，综合考虑我国政治体制改革现状和政治发展的现实，以制度创新为保障的民生政治提速之路应主要体现在三个方面：

1．按照中国特色社会主义政治体制改革的新目标，建设职能科学、廉洁高效、人民满意的服务型政府

民生政治将民生问题上升为政治问题，必然对政府自身建设提出新的要求。具体地说，民生政治建设首先需要政府承担更重要的社会责任，发挥更强的社会服务职能。1938年德国社会学家厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff）提出“服务型行政”这一概念，之后的近一个世纪，服务型政府建设逐渐成为专家学者们关注和研究的焦点。20世纪后期，西方社会掀起了以政府再造为中心的行政改革浪潮，实质上就是要求政府由“管理型政府”向“服务型政府”过渡。追随西方理论的研究，台湾学者陈新民较早地对“服务行政”进行了比较系统的梳理和解读。近年来，国内部分专家学者在这方面也进行了深入的探讨，为我国的政府职能再造积淀了一定的理论基础。综合各方面的研究，所谓服务型政府，实质上就是为人民服务的政府，它是在社会本位、公民本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于“服务者”的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来并承担相应责任的政府，是“三个代表”重要思想和科学发展观在政府管理领域的具体体现。在实践层面，2004年，温家宝在中央党校省部级干部研修班结业讲话中正式提出“建设服务型政府”。2006年，党的第十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，首次把服务型政府建设写入党的指导性文件。2008年，胡锦涛在政治局学习会议上谈到服务型政府建设时指出：“服务型政府建设必须转入新阶段……建设服务型政府，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。”从某种意义上来看，在政治体制改革的框架下，我国也正在经历着由管理型政府向服务型政府的转型。在这一转变的过程中，观念的更新固然重要，但制度创新无疑具有更大的现实意义。换言之，建设服务型政府，有赖于与时俱进的制度创新，并用制度化的方式定位政府职责，借以更好地规制政府行为。具体地说，新时期的制度创新就是要及时废止不合时宜的传统的管理模式，进一步明确服务型政府的职能和定位，重点是理顺各种利益关系。正如党的十八大的部署：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”也只有这样，服务型政府建设才能落到实处，民生政治建设才会有最可靠的政治和组织保障。

2．支持和保证多元社会主体参与政策制定，使制度创新真正体现对民生意愿的尊重和民生关切的重视

当前中国社会正处于转型期，社会结构由总体性向分化性变迁，整个社会经历着剧烈持续的分化，其中一个突出的表现就是社会利益的分化和社会异质性的增加。而随着经济社会的这种变化，民众的民主意识、法治意识、公平意识逐渐增强，其共享改革发展成果的意愿也越来越强烈。在这样的背景下，创新社会管理、让更多的人参与社会公共事务管理，让更多的人享有改革发展红利，已然成为新时期民生政治建设的更高要求。更准确地说，社会管理能够适应不断增长的民生需求，将在很大程度上决定着党的合法性基础。然而，我国公共政策制度的制定在一定程度上还存在部门主导的痕迹。西方公共选择学派曾经对当代西方社会的政府行为进行过实证分析，得出的结论是：任何公共政策的制定者和决策者，都是从自身或群体利益出发而忽视公共利益，这样形成的公共政策容易导致个人或群体利益凌驾于公众利益之上。可以说，西方公共选择学派的研究在一定程度上点出了问题的要害。当然，有别于西方资本主义社会，社会主义社会是人民当家作主的社会，民众既是社会管理的主体，又是民生政治建设的目标群体。要使民生政治正常有效的运转，党和政府必须动员和支持民众真正参与民生政治建设，首当其冲的就是在公共政策制定中体现制度创新。因为民生问题的解决依赖于合理的公共政策，如果在公正政策制定问题上都不能做到公平合理，那民生问题的解决势必大打折扣。具体到民生政治制度创新实践，笔者认为应该重点考量两个方面：尊重民生意愿、体现民生关切。中宣部理论局2011年组织编写的《从怎么看到怎么办？》作了深入浅出的概括，深入分析和回答了民众普遍关注的物价不稳定、分配不公、住房难、就业难、看病难、教育不公、发展不平衡、腐败现象蔓延等八个方面的民生热点难点问题，而这些问题大都与制度滞后或制度空置有关。此外，考虑到政策制度的可行性和实效性，一项公共政策或民生制度的出台务必征得多元社会主体的真正参与，最大限度地体现民众利益诉求和民生权益保护，切忌忽视民意的“空谈”、“走过场”等行为的发生。只有支持和保证多元社会主体参与政策的制定，才能真正做到尊重民意、顺应民心、关注民生，制度创新也才能赢得更广泛的群众基础。

3．健全以决策问责和纠错制度为重点的权力制约和监督机制，确保政策真正落到实处而不是流于形式

一般而言，制度是用来调整集体或个体行为规范的具有权威性的系统化的规则，具有强制遵守的刚性作用。如果其刚性作用在实践中得不到有效发挥，则制度在执行中就会流于形式。在民生政治建设过程中，并不是说任何顺应民意的政策在制定出来之后都能够在实践中真正落实到位。这就涉及到后发现代化国家普遍存在的“中间梗阻”的问题。在追赶型社会发展过程中，面对多元文化的激荡和多个社会阶层利益的博弈，政府管理理念的更新本身就是一个相对复杂的过程，再加上其它不确定因素的叠加影响，简化、片面化、机械化执行政策制度的情况屡见不鲜，政策在具体执行的过程中出现偏差甚至扭曲变形的问题时常发生。在外国，虽然过去党和政府也一直在强调政策执行过程中的监督和纠偏，但往往更多的停留在形式上而没有取得应有的实效，“上有政策，下有对策”在某种层面已形成一股风气。这些问题的存在不仅使一些好的民生政策制度在具体执行过程中被打了折扣，更重要是，民众因享受不到既得利益而悲观失望，对党和政府的认同会逐步消解，甚至给社会稳定带来一定的隐患。因此，新时期民生政治建设的提速特别需要进一步健全以纠偏和问责制度为核心的监督机制，并把这种机制提升到民生政治的高度，要重视、重视、再重视。通过纠偏制度和问责制度等的创新，引导民众有序参与民生政治建设，使民众广泛参与公共政策的决策与运行，进一步明确政府权力来自于人民并且必须为人民服务、接受人民监督，体现公共事务管理中民众与政府的平等合作治理，保证好的政策真正落到实处而不是流于形式。在这里，需要特别说明的是，无论是纠偏制度、问责制度还是其它监督制度的创新，首先必须尊重民众的权利，让民众在自我管理、自我教育、自我发展中更好地体现国家主人翁的地位，调动起民众参与民生政治建设的积极性和主动性。其次，在民生政治建设过程中，一旦发生公共行为偏离民生轨道的情况，政府需积极作为，主动承担相应的政治责任，并及时呼应民众诉求，这也是保证民生政治健康发展的重要环节。只有做到了以上两点，政策制度本身存在的问题才能得到及时纠正，执行中监督疲软的现象才能得到有效克服，民生政治建设才能取得更大的成效。

总之，民生政治是社会主义社会的本质要求，是贯彻落实科学发展观的核心内容，是构建社会主义和谐社会的关键环节，也是全面建成小康社会的重要指标。当前，十八大为我们描绘了一幅改善民生、提速民生政治建设的新蓝图。当然，新时期民生政治建设的提速既需要党和政府的重视、民众的积极参与，更需要制度的技术性支持和保障。简言之，新时期提速民生政治之路就是要适应生产力发展的要求，满足社会发展日益增长的制度需求，解决影响社会发展的民生问题，不断提升民众对民生政治建设的认可度和满意度。

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（责任编辑 刘强）

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1671-0681（2014）02-0060-04

桑雷（1983-），男，山东临沂人，江苏财经职业技术学院讲师。

2013-11-12