刘建珍

维权不要街上的民主，要屋子里的民主

刘建珍

■专家名片

杨小军

法学博士。国家行政学院法学部副主任、教授、博士生导师，中国行政法学研究会副会长，国家社会科学基金重大课题首席专家，最高人民法院案例指导工作专家委员会委员。

规则是社会运行的基础秩序，没有了规则社会必然处于无序的状态。当社会缺少规则时，人们将失去方向，也将失去安全感。这显然是一种需要警惕的现象。

中国社会科学院发布的《2013年社会蓝皮书》指出，中国近年来每年发生的群体性事件可达十余万起，而过去五年来因环境污染问题引发的群体性事件明显增多，较典型的包括：2007年厦门“PX事件”、2009年广东“番禺反对建设垃圾焚烧厂事件”、2012年四川“什邡反对兴建钼铜项目事件”等。群体性事件凸显了规则缺失的恶果，而伴随其来的暴力行动，更让人担忧。如何重构规则意识，实现理性维权？带着疑问本刊记者专访了国家行政学院法学部副主任杨小军教授。

暴力维权有两大肇事源

中华环境：5月10日，杭州市余杭区垃圾焚烧项目抗议引发了暴力行为，某种程度上这反映了居民权利意识和社会治理参与度的提高，但近年来，国内环境维权行动出现的暴力化倾向让人很是担忧。您如何看待这种暴力维权？

杨小军：我认为有两方面的原因。一方面是现在公众的权利意识在增长，但规则意识并没有什么进步，公众觉得伤害到自身权利的时候就采用体制外的方式去维权，比如游行示威、打砸抢、网上调侃等等，用极端的方式逼迫当地政府答应，这是权利意识畸形增长，但规则意识没跟上，导致失衡。越来越多的人一有事情就用这种极端方式，这是违法的，这点还是要明确的。

另一方面也说明，体制内的表达方式不能适应现在公众的需求，我们在体制机制上的建设是比较滞后的。虽然我们的原则都有了。这两年我们看到了两方面的进步，一是涉及到环境的重大项目或重大决策，政府提出决策要科学化、民主化、法制化，从制度建设上来看，这是一个很大的进步。二是在实际操作中，在一定程度上建立了公众诉求表达的途径和制度。比如，我们增加了社区居民代表和行业协会来征求意见。虽然有这两方面的进步，但相对社会的需求来说差别还比较大。征求意见是有选择的，不是广开言路的征求意见。环境既然涉及到每一个人，就应该向社会公众征求而不是向某一个行业、某一个地区、某一个组织或者自上而下对指定的代表征求意见，不给普通公众提供参与的入口。既然进不来，或者说进来很不方便，那公众就会找一个体制外的方式。另外，公众的意见一旦反映上来，政府怎么来平衡各方利益？在这方面，我认为政府跟公众的需求是不同的。政府觉得征求意见了，你的意见我知道了，但是你这个意见不行，我不听。公众感觉是说了也白说，那干脆拿脚投票。这显然不是一个全民投票制度，民主也没到这个程度，但是对要建项目附近的公民，他们的意见政府应创造、发展出机制来回应和平衡各方利益，而这个平衡的过程要让老百姓看到，不能关上门来平衡。关上门就会产生情绪对抗从而导致不认同感，进而使得政府决策失去权威和公信力，最后导致你不按照我的来，我们就去闹，就去砸，试图制造压力迫使政府放弃自己的初衷。

政府需要政治智慧公众需要法治教养

中华环境：您认为暴力维权归根结底是政府跟公众沟通不畅，不能达到双方的预期？

杨小军：对，我认为沟通得在阳光下，要形成一种透明的机制。老百姓的意见也不一定都对，部分老百姓的利益是否兼顾到其他人？这需要政府花很大的功夫，动很多脑筋，运用政治智慧，做出决策。当前政府在决策上表现出两个缺陷：一是决策的时候比较匆忙，虽然也征求意见了，但是很不够，所以初始的动作就带有缺陷，一旦出现暴力维权，政府就害怕了。二是放弃项目。从双赢的初衷，到最后成了双输。但其实还可以有第三种途径，就是既把项目建起来，又让公众接受。当然这会有很大的阻力，需要很大的政治智慧。

中华环境：那您觉得回归理性维权，政府、公众、企业各主体应该怎么做？

2013年5月10日，昆明市政府就中石油安宁炼化项目召开新闻发布会，回应市民关心的相关问题。昆明年规模千万吨的中石油炼化项目引发了民众对周边环境的担忧，一些市民在昆明市中心街头用和平的方式表达自己的诉求。图为记者提问。CNS/供图

杨小军：我觉得政府在形成决策之前就应该有一种有效、广泛的途径让公众参与进来，首先信息要公开透明，包括政府的难处、项目决策涉及到的各种利害关系。其次，要给予公众足够的表达机会和途径，让更多的人能够表达。对表达的意见进行平衡和拿捏都是在走一种中间路线，绝对的这样或那样可能都是不行的，你可能在两个绝对中间取一个相对，这个决策拿捏的过程需要向公众交代，让公众看到你是出于公心、各种利益的平衡做出的决策，对政府来讲，这种体制机制的完善非常重要。简单的要么上项目，要么就算了，是政府的一种懒政思维，显得很幼稚、不成熟。

对于公众，首先要做的是必须回到体制内来，发生任何事情通过合法的途径去反映。其实公众自己也清楚，没有什么事情是通过非法途径来解决的，所以老百姓也是需要法治教育和培养的。公众还应该有一些维权组织，从很多经验来看，这是一种成功的模式。

反映民意，基层组织比NGO更有效

中华环境：新《环保法》扩大了公益诉讼主体，更多的民间环保组织可以获得这一资格来维权。

杨小军：NGO也是一种途径，但在中国，目前有效的途径还是基层群众组织、基层党委、基层政府来真实的反映民意，这个比较有可操作性。比如，村委会、居委会、街道办事处、工会等。基层组织负责意见的上传下达，决策之前，居委会能不能开个会征求大家的意见？完全可以。从民众的角度，先要解决他的表达渠道，谁来做比较畅通呢，我认为仍然是我们六十多年来形成的基层社会团体、基层政府和基层党委，相对来讲，比NGO更有效。

中华环境：目前，基层组织能够参与这种诉求传达么？条件成熟么？

杨小军：目前也只是倡导，还是比较务虚的说，没有放开。比如说凭什么开这个会，得下个文件才能开会。中国的模式是自上而下的，上边发文件，下边的村委会、居委会才会去干。

中华环境：当下，我们需要做的是培养公众求助于基层组织的意识，推动文件下达和事情解决？

杨小军：对，不要通过上街的方式，要心平气和的聚到一起，坐下会谈，老百姓一起表达诉求。如果这个意见能够表达上去，干嘛要去街上呢？形象的说，就是不要街上的民主，要屋子里面的民主，还是走体制内，所以体制内必须要畅通。另外，理性维权还需要解决公益诉讼的问题，对于这种要建项目，走公益诉讼，从目前的法律上来看还是存在缺陷的，法律只对已经形成环境危害的才有公益诉讼。因此对建不建这个项目是否可以让第三方来评议一下？我觉得由政府一家去做这个事情不合适。应由独立、权威的第三方来平衡各方利益。就目前的体制而言，最有效的还是人大，他们应该出面。环保项目在做之前，可以让人大代表们通过体制内的方式去问问政，问问你怎么做的，为什么这样做。老百姓在电视里能看到官员的应对、回答，大家对你认同还是不认同，都会有自然的反应。如果大家觉得你说得有道理，那可能很多人你不用去做工作，就解决问题了。

新《环保法》解决不了环境权与发展权的冲突

中华环境：部分群体事件是因为企业的项目才产生了政府跟公众貌似对立的情况出现，目前，新《环保法》加大了对污染企业的处罚力度。您怎么看？

杨小军：法律关键还是看实施。能不能真正实施，做到位？我觉得还有很长的一段路，因为中国法律实施的大环境还有很长的一段路要走。环保项目之所以难，问题的核心在环境权和经济发展权之间的冲突。可能因为项目获得一定的经济收入，却又会损害人们的环境权。实际上是这两者之间的矛盾，新的发展方式转变不过来，旧的发展方式却能轻车熟路地获得经济发展。

中华环境：新《环保法》没解决这个冲突？

杨小军：它解决不了，从行业角度、环保角度来看，撑到天，你也就是个环保行业问题，最多是个环境权问题，仍然解决不了经济发展。经济发展和环境的关系是可以变化的，可以是冲突矛盾，也可以是不冲突和不矛盾，但是不冲突和不矛盾非常的艰难，需要长期的探索，就是我们讲的，经济结构调整，什么样的调整既能够促进经济发展又能保障环境？这是不容易的。比如说新能源，新能源是好，可不挣钱，赔本赚吆喝，这就涉及到很多其他问题。

法律在环境维权中充当何种角色？

中华环境：那您觉得法律应该扮演什么角色？

杨小军：我觉得有三个作用。第一，管住老百姓。老百姓要表达，就要通过法律途径。第二，管住企业。如果违法，我觉得罚款不管用，该关的关，该限的限。这个要能做到就是一个很大的进步。目前法律是足够了，但是执行的时候人们下不了狠心。为什么呢？背后的阻力是这个环保项目对本地的发展、就业是有好处的。尽管它有污染，但毕竟有一个刀下见菜的税收、就业问题，有一个GDP的问题，你不能否认。所有的政府部门比我们清楚，最终要做的是一个选择，经济还是环保？多数地方政府选的是经济，只有老百姓闹得太厉害了之后，环保问题变成了政治问题，才会害怕。三，管住党政干部。我们不要等老百姓将其变成政治问题，我们自己先将其变成政治问题，对党政领导干部进行责任追究，拿他的乌纱帽来抵发展的冲动。

中华环境：您认为如何发挥这三个作用？

杨小军：中国法律的落实靠三个，一是领导重视，二要公众监督，三靠司法底线。领导重视靠责任追究，问责。如果因为不遵守《环保法》而惹出了乱子，那就把你免了。这是很重要的问题。此外，中国的司法在体制内还属于最后一道防线，那法院能不能坚守正义？我认为要对法院涉及环保的案件拿出来公开审理，让公众监督。制度能不能有效的实施是要靠阳光下公众的社会监督，从全世界来看这都是一种有效的模式，关上门来产生很多问题，打开门来人们都会按照正规的模式去操作。所以，无论是责任的追究还是法院的监督，对于司法原则的最后一道防守，都必须汇集在公众的监督之下，如果足够的公开透明，相信大家都会守规矩，都会去实施。如果关上门来呢，那就不一定了。

中华环境：感谢杨教授接受本杂志的采访，通过对您的采访我们厘清了维权与民主的关系，维权必须要在一定的规则下进行，否则就是对民主的矫枉过正。