丁启民

(合肥市发展改革委员会，安徽合肥230071）

试论新型城镇化背景下合肥地区“镇级市”培育与发展

丁启民

(合肥市发展改革委员会，安徽合肥230071）

在前期调研的基础上，对照江苏、浙江等先发地区的做法，着重研究新型城镇化背景下合肥地区“镇级市”培育与发展问题。本文拟定合肥地区“镇级市”试点的要素条件，对现有建制镇试点进行优先排序，提出试点的主要任务和政策保障措施，对于合肥科学推进新型城镇化建设具有很强的指导意义。

城镇化 镇级市 合肥

城镇化是经济社会发展的必然趋势，是现代化的重要标志，是新型工业化、信息化和农业现代化的重要载体和依托。推进新型城镇化，是合肥转变发展方式，打造“大湖名城、创新高地”的战略举措，是统筹城乡一体化建设，实现在全省率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化的战略需求，意义重大而深远。

一、“镇级市”的内涵与特征

“镇级市”有三大基本内涵、四个时代特征。政府部门表述的“镇级市”内涵归纳为一句话，“所谓镇级市，即建设发展领先、功能齐全、环境优美、特色鲜明的现代化小城市”。学术界讨论的“镇级市”，可归纳为三个基本内涵。第一，镇级市应当是县辖市或县下市。镇级市是属县级政府管辖的城市。第二，镇级市应当是现代化城市。现代化城市首先是工业化的城市。所以，镇级市的形成强调有现代产业发展的基础。城市规模不代表它的基本内涵。镇级市的规模可以是小型城市，也可以是中等城市。第三，镇级市应当是具有成长活力的城市。成长活力是指所试点培育的小城镇，具有未来发展的潜力，在建设中可以不断增强城市的竞争力。

“镇级市”的时代特征主要在四个方面，即：人口集中、产业集聚、要素集约、功能集成。

人口集中特征是指城区人口每年在增长，既包括户籍人口增长，也包括常住人口的增长。产业集聚特征是指现代产业聚集，城区有工业园区、物流园区、现代服务园区，就业机会和就业人数每年在增长。要素集约是指城区的各类经济组织，能够高效利用各种经济资源，提高经济资源的集约使用水平。功能集成是指城区有完整的相互协调的城市功能分区。镇级市建设能够提升原城镇的城市功能，能够改变原城镇的形态，从建成区规划到市政建设都具有城市特色。

二、“镇级市”在我国的发展状况

1.正式实施“镇级市”的省份状况

目前，我国正式实施镇级市试点的省份有：浙江省、山东省；非正式实施镇级市试点的省份有：江苏省、湖北省、河南省、广东省等。

从2010年开始，小城镇改革开始向“小城市”迈进，部分地方明确提出将小城镇发展为小城市，浙江省2010年启动了小城市培育试点工作。首批27个小城市列入试点，进行为期三年的培育，提出目标“三年大变样”。试点的政策包括，试点镇的用地指标由县里单独切块直接下达，市县有关部门在试点镇建立分局，试点镇党政主要领导级别升级等。经过两年的培育，到2012年底，浙江省27个试点镇总共新吸引48.3万人落户，城镇化率提高了5.8个百分点，供职于工业和服务业的从业人员比重达88.9%，高出全省5个百分点；试点镇每万人新增个体工商户95户，是全省的2.5倍，在城市化进程中取得了显著成效。

山东建设镇级市试点紧随浙江省之后。山东以96个国家重点镇和252个省级中心镇为重点，实施扩权强镇，赋予其相应的管理权和执法权，增强小城镇自我发展能力。2013年，青岛市启动小城市试点，规划用4年时间，5个小城市试点镇主要指标达到：建成区面积10平方公里以上，建成区常住人口10万以上；年地区生产总值达到100亿元以上，年地方财政收入达到6亿元以上，农村居民人均年收入达到2.5万元以上；第三产业增加值占GDP比重30%以上，同时建立起与小城市发展相适应的社会保障体系和行政管理机制。

2.非正式实施“镇级市”的省份状况

湖北省计划培育一批“镇级市”。按规划，将选择镇区户籍人口在5万人以上、财政一般预算收入在1亿元以上的重点中心镇，开展“镇级市”试点。“镇级市”将被赋予县级管理权限，扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权，建立城镇管理综合执法队伍、行政审批服务中心、土地储备中心和招投标中心，完善城镇功能。

2013年11月，郑州市提出“一部分地域、人口与经济规模达到设市标准的镇设立镇级市”。

2013年成都新启动一批一般城镇改造，实现11条田园城市建设示范线上场镇改造全覆盖。

广东省住建厅规划珠三角有条件的中心镇或特大镇将逐步升格为“县辖市(镇级市)”，赋予城市的管理权限和发展条件。

三、合肥发展“镇级市”的意义与可能性

“镇级市”介于普通乡镇与城市之间，是沟通普通乡镇与城市的桥梁，发展意义重大。

1.加快实现新型城镇化的需要。目前，合肥县域城镇化水平还比较低，大量小城镇仍然属于“大农村”范畴，具有明显的乡村社会属性；而“城市型”小城镇尽管数量较少，但具有一定的城市社会属性，是县域小城镇的发展方向。因此，县域走新型城镇化道路，“乡村型”小城镇必须向“城市型”小城镇转型。

2.加速推进城乡一体化的需要。发展镇级市有利于农民就近享受城市带来的便利和公共服务，有利于农民就近实现就业和创业，从而提高农民收入，促进城乡一体化。让中心镇拥有更多的经济社会管理权限，当地企业和居民可以就近接受公共服务而不需要再进入县城。而镇级市拥有更多的社会管理权限，也能够更好地为当地居民提供综合服务。更为显著的是，镇级市在“以城带乡、以工补农”上能发挥更大作用。

3.完善合肥都市圈功能的需要。合肥部分产业完全可以转移到周边一些有较强实力的镇。通过有选择地发展一批“卫星”小城市承接合肥产业转移，使合肥能够聚焦主业，缓解合肥发展压力。

4.加速县域经济发展的需要。目前，合肥各县走新型城镇化道路，在县域范围则会出现城镇的集群，城镇发展组团化具有必然趋势，那些基础设施落后的“乡村型”小城镇，会逐步整合、合并、提升。县域城镇组团化的空间实现大约有二种类型：一是融入中心大城市的组团化。这种类型主要发生在城市周边的城镇，与城市的距离一般在10—30公里，如桃花镇、双墩镇、岗集镇等。二是多核心的组团化。这种类型主要发生在国土面积较大和地形狭长的县，县城和多个大镇是县域的经济文化中心，县域城镇化会逐渐向城市化方向发展，县城将逐渐发展成为中等城市，大镇发展成为小型城市，在县域范围内出现多核的城镇组团。

5.合肥发展“镇级市”的可能性。长期研究区域经济的专家学者普遍认为，“镇级市”的改革符合经济社会发展的规律，让有实力的经济强镇扩权，有力地推动它们突破发展瓶颈。

四、“镇级市”试点的要素条件

1.合肥市现有建制镇发展现状

表1到表5是合肥市除市区的各县（市）所属镇经济社会发展情况，考虑到县城所在镇实力较强，因此各县（市）统计表均不包括县城所在镇。五个县（市）所有镇平均人口6.06万人，建成区面积平均为5.2平方公里，建成区人口平均为2.03万人，规模以上工业总产值平均为18.77亿元，财政收入平均为0.55亿元，全社会固定资产投资平均为9.24亿元。

表1 肥东各镇经济社会发展情况

肥东各镇平均水平与合肥市平均水平大体相当，但是剔除各项指标领先的撮镇后，肥东县各镇经济社会发展实力明显落后于合肥市平均水平。

表2 肥西各镇经济社会发展情况

肥西各镇经济社会平均发展水领先于合肥市平均水平，除桃花镇外，各镇发展水平较为均衡。

表3 长丰各镇经济社会发展情况

长丰县双墩和岗集各项指标较其他镇大幅度领先，下塘、吴山次之，其他各镇发展水平远落后于合肥市平均水平。

表4 庐江各镇经济社会发展情况

庐江县属于较典型的农业大县，各镇人口平均规模大于合肥市平均水平，其他指标如工业产值、财政收入均较落后。

表5 巢湖各镇经济社会发展情况

巢湖市各镇平均水平低于合肥市平均发展水平，但部分经济强镇如夏阁镇、黄麓镇、槐林镇等工业总产值较高。

综上所述，合肥市五县（市）中，肥西县属于第一梯队，超过合肥市建制镇平均发展水平的数量较多，长丰县、肥东县、巢湖市属于第二梯队，平均水平相当或略低于合肥市平均水平，但均有实力较强的建制镇，庐江县属经济欠发达地区，各镇平均发展水平落后于合肥，也缺乏经济实力较强的镇。

2.“镇级市”试点要素条件

“镇级市”的主要功能是带动城乡一体化，提高原有行政区划内居民的福利水平，因此镇级市设立后应当能够显著提升农业产业化水平；并使原有建成镇具备城市功能，有条件的地方要发展商贸、物流；并积极吸引农民进城，提高城镇化率。因此，试点镇应当有一定的经济发展基础，交通便利，是周边乡镇的区域性中心。根据合肥市各镇经济社会发展情况现状，设定的镇级市要素条件有以下10项：

众所周知，大型体育赛事的运作管理是跟金钱物资有直接关系的工作，许多项目的竞争都是极为激烈的，如果运作不善就会掉进“糖衣陷阱”，甚至引发各种经济犯罪。因此赛事运作负责人要对运作管理队伍的思想建设引起足够重视，经常性地进行防腐倡廉教育，重视建设规章制度，以及接待、洽谈、维权、物管、财务等方面的工作规范，重视强化审计监督职能，积极主动地邀请审计监督部门定期进行审计工作。

（1）镇区人口集聚状况。这个要素条件直接反映本区域的人口城镇化目前所处水平。从杭州市、苏州市所属的试点镇来看，镇区人口一般都在10万人以上，少数试点镇在5万以上。结合合肥地区重点镇的实际情况，镇级市试点镇的总人口一般4万以上为宜。

（2）产业集聚及企业实力状况。这个要素条件直接反映本区域的产业集聚水平，反映未来该镇提供就业机会的能力。该镇产业发展应当特色鲜明，有明确的主导产业和产业集群，集聚企业数量较多，特别是应有一批规模以上企业入驻。结合合肥重点镇的实际情况，工业总产值应当在20亿元以上。

（3）镇区面积及可辐射影响的区域面积。这个要素条件直接反映城镇基础设施建成水平以及城区对周围乡镇影响力和可能提供服务的范围。设镇应当是周围若干乡镇的经济中心，其主导产业能够吸引周边乡镇腹地农民就业。考虑到合肥现有各镇建成区面积较小，应当选择的中心镇建成区面积在4平方公里以上，未来规划建成区面积要在10平方公里以上。

（4）镇区与中心大城市的直线距离。这个要素条件直接反映设市镇与合肥中心城区的空间关系，既不能太近，也不能太远。如果镇区与中心大城市距离太近，未来10年内合肥中心城区的扩展可能将该设市镇覆盖，培育小城市的意义不大。如果镇区与中心大城市距离太远，则不利于接受合肥中心城区的辐射和产业转移、部分功能项目的布局。根据合肥中心城区的规划，未来打造千万人口的全国区域性大城市，建成区面积应当科学判断为1000平方公里左右；也就是说，以主城区为中心，外围可能扩展至50公里以远。因此，设市镇选择最好是距离合肥中心城区50公里为佳。

（5）综合交通状况。这个要素条件直接反映设市镇交通便利情况。综合交通状况首先考虑连接高速公路情况，距高铁的远近；镇域内国道、省道、县道的分布状况；水运及码头设施状况等。设市镇应当起到连接大城市与农村的桥梁作用，其商贸物流产业能够满足周边地区的需求。

（6）财政及税收状况。这个要素条件直接反映设市镇的财政供给能力和可持续发展能力。从统计数字来看，各个县（市）除了靠近合肥中心城区的个别经济强镇外，其他各镇财政收入普遍较低，试点镇要加强基础设施建设必须有较强的财力作后盾，根据各镇实际情况，拟培育的设市镇年财政收入应当在0.5亿元以上。

（7）镇区全社会固定资产投资及基础设施状况。这个要素条件直接反映设市镇的可持续发展能力。固定资产投资代表未来的经济增长潜力，固定资产投资越高，未来增长潜力越大，根据各镇实际情况，拟培育的设市镇年固定资产投资不应低于10亿元；同时公共基础设施有一定的基础，所有中心村通四级以上公路。

（8）镇域自然资源状况。这个要素条件间接反映设市镇的可持续发展能力。自然资源状况，包括该镇拥有的森林资源、地下矿产资源、温泉资源等，合肥市部分中心镇有较丰富的自然资源显然比没有丰富的自然资源城镇更具有竞争能力。

（9）镇区教育、卫生状况。这个要素条件直接反映设市镇的公共服务能力和软实力。如果该镇集聚的各类学校、医院、在校学生人数、卫生专业技术人员数量多，说明该镇是区域性文化教育中心，软实力较强。

五、合肥发展“镇级市”的优选排序

目前，合肥市五县（市）（不包括主城区中的镇和县城）有52个建制镇。如何优选出设市试点镇，我们在调研的基础上认为以上各个参考要素条件的作用是不平均的，需要量化其影响权数。为此，结合10位专家的打分评估，我们对全市52个建制镇分别进行科学量化评估。从综合结果来看，试点的设市镇首先看镇域人口集聚状况、产业集聚及企业实力状况、镇区固定资产投资及基础设施状况；其次看镇区面积及可辐射影响的区域面积、财政及税收状况、综合交通状况、镇区教育及卫生状况、镇区与中心大城市的直线距离、镇域自然资源状况。其他软实力指标适当考虑。

肥东县各镇设市要素条件量化比较，从综合评估结果来看，撮镇镇评定的综合总分最高；其次，为桥头集镇、长临河镇、梁园镇。

肥西县各建制镇设市要素条件量化比较，从综合评估结果来看，三河镇评定的综合总分最高；其次，为桃花镇、紫蓬镇。

长丰县各镇设市要素条件量化比较，从综合评估结果来看，下塘镇评定的综合总分最高；其次，为双墩镇、岗集镇、吴山镇。

庐江县各镇设市要素条件量化比较，从综合评估结果来看，汤池镇评定的综合总分最高；其次，为罗河镇、泥河镇。

巢湖市各镇设市要素条件量化比较，从综合评估结果来看，黄麓镇评定的综合总分最高；其次，为柘皋镇、烔炀镇、槐林镇。

六、合肥“镇级市”试点的培育目标

1.指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，坚持以中央城镇化工作会议精神为统领，落实省委、省政府对合肥发展的新要求，顺应人民群众过上更加美好生活的新期待，以富民强市为目的，以加快推进人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约为着力点，自觉尊重自然规律和遵循经济规律和城市发展规律，加大改革创新力度，加快培育一批经济繁荣、功能完备、社会进步、生态文明、宜居宜业、社会和谐的小城市，构筑集聚能力强、建设质量优、带动效应好、体制机制活、管理水平高的城市化发展新平台，走出一条具有合肥特色的城乡一体化发展的新路径。

2.主要目标

到2020年，纳入小城市培育试点的建制镇应实现以下主要目标：

（1）建设规模。建成区面积达10平方公里以上，形成布局合理的居住、工业、商贸、文化教育、生态旅游等功能分区，建成比较完备的水、电、路、气、环保等城区基础设施网络。建成区户籍人口10万人以上或常住人口12万人以上，城镇化率达到75%。

（2）产业规模及就业保障水平。形成有一定竞争实力的主导产业集群，形成100亿元以上年营业收入，培育5家年销售收入超亿元的农业龙头企业，带动农业发展，农村居民人均收入达到2万元以上。第三产业增加值占GDP比重40%以上，二、三产业从业人员比重90%以上，拥有3万个以上就业岗位。

（3）经济实力。经济增长率高于所在县2个百分点，年地区生产总值达到50亿元以上，年地方财政收入达到5亿元。试点镇居民收入增长速度快于所在县平均水平2个百分点，提前完成全面建成小康社会的目标。

（4）服务水平。科技教育、文化体育、卫生和计划生育等设施完备，形成比较完善的社会事业发展网络；基本公共服务、居民互动服务、市场商业服务三结合的社区服务体系健全，形成便民利民的社区服务网络；同时形成商业、金融繁荣的商贸金融服务网络。

（5）管理水平。建立与小城市发展相适应、权责一致、运作顺畅、便民高效的行政管理体制。建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。健全社区党组织领导下的充满活力的社区自治机制，形成管理民主、运作规范、服务完善、文明和谐的社区管理服务体系。

七、合肥“镇级市”试点的政策措施

1.主要任务

（1）制定完善的小城市规划。制定小城市总体规划和控制性详细规划，并与城镇体系规划、生态环境功能区规划、土地利用总体规划、农村土地综合整治规划等相衔接。按照彰显特色、集聚发展的要求，完善城市设计，科学编制小城市基础设施等专项规划和以中心村为重点的村庄布局规划。

（2）着力提升小城市功能。大力推进市政基础设施、环保基础设施、教育医疗设施、文化体育设施建设，努力提高基础设施的网络化水平和综合承载能力，加快行政执法、土地储备、公共资源交易、行政审批服务等平台建设，不断提升小城市公共管理和服务水平。

（3）大力发展小城市经济。按照城市经济的特点，大力发展现代物流、商务、金融等生产性服务业，因地制宜地发展旅游、商贸、文化娱乐等面向民生的服务业。坚持错位发展、集约发展的原则，主动承接合肥等大城市的产业转移，加快共性技术平台建设，着力推进特色产业集群发展。大力发展绿色农业、设施农业、旅游观光农业，提升现代农业发展水平。

（4）加快小城市人口集聚。全面放开小城市落户限制，坚持自愿、分类、有序的原则，推进农业转移人口市民化，解决已经转移到小城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农业转移人口融入城镇的素质和能力。

（5）全面提升小城市服务水平和管理水平。按照城市管理职能和小城市发展的需要，积极推进保留镇级建制，赋予县级经济社会管理权限的体制改革，加快行政执法体制改革。根据管理服务标准不断提高、任务日益繁重的实际，积极整合公共管理资源，完善机构设置和人员编制配备，切实提高小城市公共服务水平和管理水平。

2.扶持政策

（1）扩大行政管理自主权。根据小城市管理需要，在保留镇级建制不变的前提下，明确试点镇职能定位，在符合法律法规的前提下，通过委托、交办、延伸机构等方式和途径，赋予试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限。试点镇不仅立足于服务本镇，还可辐射周边若干乡镇，成为县政务中心的分中心。

（2）完善小城市机构设置。根据试点镇人口规模、经济总量、管理任务，允许试点镇在核定的编制总数内统筹安排机构设置和人员配备；县市政府部门派驻试点镇的机构，业务上接受上级职能部门的指导，日常管理以试点镇为主，其负责人的任用、调整及工作人员的调动，应书面征得试点镇党委、政府的同意。垂直管理部门可以在试点镇设派驻机构。

（3）合理调整行政区划。按照小城市总体规划，根据试点镇的经济社会发展实际和生产要素流向，结合小城市的管理水平和实际承载能力，适度调整行政区划，拓展发展空间，增强集聚辐射能力，提升集约发展水平。

（4）强化要素保障机制。在土地资源支持上，借鉴浙江省的经验，建立小城市建设用地支持保障制度，在省下达的年度城镇建设用地切块指标中优先予以安排。加强对试点镇的金融服务，加大对试点镇的信贷支持。鼓励金融机构到试点镇设立分支机构，支持试点镇设立村镇银行和小额贷款公司。

（5）扩大财政管理自主权。按照分税制财政体制的总体要求，合理划分县市与试点镇的事权。按照财权和事权相匹配的原则，进一步理顺县市与试点镇的财力分配关系，支持试点镇建立设有金库的一级财政体制，实现财力分配向试点镇倾斜，促进小城市培育。

对各试点镇“划分税种、核定基数、超收全额返还、一定五年不变”，即除中央和省财政外，试点期间，市和县（市）级财政只享有该试点镇基期份额，超额部分全额返还支持试点镇发展，同时实行土地出让金全返、盘活的建设用地全留、市政重点工程全包。

（6）加大税费分成的支持力度。鼓励县（市）政府对在试点镇新办的大型商贸企业，自营业当年度起，实行房产税、城镇土地使用税、企业所得税地方分成部分按收入级次三年内予以金额拨付；对在试点镇新办的金融保险企业，自营业当年度起，实行交纳的营业税按收入级次三年内予以拨付50%。试点镇土地出让净收益，县市留成部分和在试点镇征收的城镇基础设施配套费，全额返还用于试点镇建设。

（7）建立试点专项资金。设立小城市建设专项资金，每年财政投入1亿元，县（市）政府按照1∶1进行配套，支持试点镇基础设施建设。

（8）转移项目支持。从优选的试点镇类型来看，下塘、撮镇可以作为工业项目转移地，三河、汤池、黄麓可以作为文化旅游、科教体育项目转移地。设市镇需要在试点建设中高标准、高质量增强转移项目的承接能力，在与中心城市竞争中提升城市建设质量、塑造城市美丽特色。

3.组织实施

（1）建立组织协调机制。成立合肥市小城市培育试点协调小组及其办公室。定期召开会议研究重大问题，及时分解工作任务、落实责任单位，不断完善扶持政策、加大推进力度，加强信息收集分析、实施动态管理。有关县市政府要建立相应组织协调机制。

（2）建立绩效考核机制。按照奖励发展、激励先进的原则，建立小城市培育试点工作年度绩效考核奖励机制。与此同时，建立试点淘汰机制，对连续两年度绩效考核不合格的试点镇，取消其试点资格。

（3）强化联动推进机制。研究相应的扶持政策，支持小城市培育试点工作。试点镇要分阶段编制行动计划和年度实施计划，大胆改革创新，要求以现代“小城市”的标准来规划、建设和管理，城市规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到城市水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业要接近城市标准，确保试点取得显著成效。

责任编辑：吴妍妍

2014—11—09

丁启民，合肥市发展改革委员会高技术产业处处长。