张帆

[摘 要]近年来，随着我国公共财政体制的不断完善，财政部门预算改革工作的逐步推进，社会公众对“三公”经费信息公开的关注持续升温。文章从公开“三公”经费的法理依据出发，根据近三年中央预算部门公布的“三公”经费情况进行分析，提出了推进“三公”经费信息公开的建议及措施。

[关键词]“三公”经费；预算部门；财政拨款

[中图分类号]F812.3；D63-39 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）02-0040-06

2013年3月全国两会后，李克强总理在与中外记者见面时郑重提出：本届政府任期内，政府性的楼堂馆所一律不得新建，财政供养人员只减不增，公费接待、公费出国、公费购车（简称“三公”经费）只减不增。应当说这是我国政府职能转变和接受社会监督的重要突破。当然，同时公开“三公”经费也是建设法制政府和透明政府的巨大进步，其正向作用和社会效应不可低估。因此，社会公开“三公”经费的工作向科学法制化转换已不可逆转，但是要形成制度化、规范化的安排与设计势在必行。

一、实施“三公”经费公开的法理依据

自2008年5月1日起《政府信息公开条例》施行后，中央和地方各预算部门相继向社会公开本部门预、决算报告，到2010年，“三公”经费也成为财政预、决算公开的一部分。然而，在过去很长一段时期内，政府的财政预决算报告和相关统计数据一直作为国家机密，在《保密法》明文规定此类相关信息作为国家机密不对外公布，随着我国社会不断发展，党和国家对保密工作及其内容作了新的调整以适应客观形势发展的需要。但是我国政府预、决算由国家机密向社会公开仍然经历了很长一段时期。

改革开放前，我国实行严格的计划经济体制政策，政府财政收支等相关信息一直作为国家机密不对外公开。在1950年10月作出的《关于加强保守党与国家机密的决定》，以及1951年当时的政务院颁布了《保守国家机密暂行条例》，明确把国家财政计划，如国家概算、预算、决算及各种财务机密事项列入国家机密范围。改革开放后，在1988年《中华人民共和国保守国家秘密法》出台，其中并没有明确政府预决算作为国家机密规定；但在1997年国家保密局和财政部制定的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》中又明确了政府财政年度预、决算及其收支的年度执行情况，历年的财政明细统计资料等属于国家秘密，不得向社会公开。

1999年我国提出了编制部门预算改革的方案，并在1999年全国人大常委会通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》中提出编制部门预算、细化预算等政策。这是改革开放以来， 我国预算管理制度改革迈出的重要一步，也转变了我国财政管理体制“重收入，轻支出”的局面。同时进一步严格了预算管理，增加了政府工作的透明度，并成为防止腐败的重要手段和主要预防措施之一。特别是2008年《政府信息公开条例》正式实施，该条例第二章第十条中明确规定县级以上各级人民政府及其部门在各自职责范围内确定主动公开政府信息具体内容，并重点公开包括财政预算、决算报告在内的政府信息，这为政府公开“三公”经费找到法理依据。在2008年5月，一个民间团队——“公共预算观察志愿者”要求审查深圳市本级2008年度部门预算草案，这一申请请求并获得批准，并同意其在深圳市财政局阅览室内阅读的资格。在2009年，该民间团队又提出要公开广州市2009年本级财政预算的申请。随后，广州市财政局将包括114个部门的市本级部门预算在网上公开，公开范围远大于政府信息公开条例所适用的政府部门，这里面还包括了党委部门、人大政协以及民主党派的预算。社会公众首次强烈要求政府公开财政支出的愿望逐渐得到实现，对财政预决算的知情权和监督权才开始得以实现。

在2010年3月的全国人大“两会”期间，时任全国人大财经委副主任委员、全国人大常委预算工作委员会主任高强透露，在2010年将会公开中央部门预算，让公众了解政府的具体开支情况。当年就有75个中央预算部门公开了本级部门预算，其中“三公”经费作为各级预算部门公布的重点。在2011年，国务院要求经人大审查的98个中央部门都要公开预、决算，自2010年之后，绝大部分中央部委都公开了预决算报告和“三公”经费情况，只有国防部、外交部等几个敏感部门因涉秘至今仍未公布。因此，“三公”经费的公开是推进我国建设法治国家重要部分，体现了中央政府接受群众的监督和质疑的准备，同时立下了务必做到“应该管得住，必须管得住”的反腐决心。

二、公开“三公”经费迫切性及现实意义

长期以来，我国政府部门的 “三公”经费增长速度过快、规模特别庞大的现象，普遍存在公费出国、公车私用、公款吃喝等铺张浪费等行为。这些群众看在[里、怒在脸上，社会公众对此十分不满，广为诟病。如果向社会公众公开“三公”经费使用情况，接受群众了解政府花了多少钱，办了哪些事，从而减少和预防财政支出中发生违规、腐败现象，切实有效强化外部监督，既是满足群众知情权的需要，也是政府机构透明行政的需要。当然，中央部委带头公开“三公”经费支出情况的率先垂范，最大的意义是形成一种示范价值和倒逼机制，让各级地方政府清醒地看到公开并压缩“三公”经费迫切性。

第一，对于整个社会来讲，一是有助于保障社会公众的知情权、参与权和监督权，从而推动整个社会民主化的进程。通过建立这样一套公共财政决策机制，能够让社会公众知道政府怎么筹钱、花钱和管钱。二是有助于高效廉洁的法治政府建设。政府官员腐败的一个重要原因是信息不对称产生“寻租”行为和道德败坏，“出国（境）费、车辆购置运行费和公务招待费”是政府部门花销弹性最大的经费支出，也是最易腐败的角落，公开这些经费使用情况，一方面可以提高行政透明度，同时对改善社会治理和防腐具有意义。三是有助于推动政务公开，确保权力在阳光下运行。政府信息公开即是政府权力公开，就是创造条件让社会公众更有效监督政府履行职能情况。endprint

第二，对于财政部门来讲，将促使财政部门提高财政预算管理的科学化、精细化水平，强化财务管理，加强对公共财政资金的全过程监督和管理。公共财政研究的三个核心问题：政府的财政收入、支出及其财务管理。政府的财政收入是根据相关法律法规向社会公众实行强制征收，财政支出主要是在满足基本的行政职能之外为社会提供公共产品来提高人民福祉。社会公众向政府纳税，社会公众作为委托人，政府为代理人，那么向社会公开相关收入和开支情况，增强财政收支透明度就是解决委托和代理人之间信息不对称的关键一步[1]。面对信息社会化的今天，社会公众了解和参与政府公共事务的热情大大提高，涉及老百姓自己的事情，通过各种途径参与政府行政监督，增加公共财政透明度，不仅可以提高民众对政府的支持，而且也是对政府行为的制约和对在职官员的保护。

第三，对于预算部门来讲，有助于提升单位的财务管理和会计核算水平，强化财务管理的主体地位，树立勤俭节约的公仆意识。“三公”经费的预算管理权、资金使用权和会计核算权属于各个部门，相应的“三公”经费信息公开的主体是预算部门。因此，预算部门不仅需要向公众公开“三公”经费花了多少，还要向公众解释钱花到了哪里，以及回应社会公众对其质疑。这将对预算部门产生一定的压力，促使其采取措施反对铺张浪费和大手大脚，不断提高本部门的财务管理水平，控制“三公”经费的开支规模。

三、我国“三公”经费逐步公开中的实践与探索

（一）我国“三公”经费情况介绍和实践探索

按照《政府信息公开条例》要求，对符合要求的中央和地方各预算部门应积极主动公开“三公”经费预、决算。按照中央对该项工作的具体部署，中央预算部门带头公开部门预、决算报告和“三公”经费使用情况（见图1（a）、图1（b）、图1（c）），进一步夯实了地方政府该项工作的顺利开展，从而能够积极稳妥、循序渐进开展“三公”经费预、决算公开工作。

按照中央对“三公”经费预算编制零增长的政策，原则上不得超过上年压缩后的预算规模。各财政部门会同主管部门大力夯实各项基础性工作同时，强化了预算单位财务管理与会计核算，形成了定期统计上报“三公”经费的控制、执行情况等信息报告。根据近三年来“三公”经费情况来看，除了个别像民政部、公安部、国家发改委、国家食品药品监督管理局、国家知识产权局、国家体育总局有小幅增加外，大部分中央部委的“三公”经费确实做到了只减不增地控制开支，

我国目前对“三公”经费预算实行单列管理，对该项经费支出实行定期报送制度。因此，“三公”经费决算信息来自部门决算报表数据，通过开展部门决算数据核查和报表批复工作，一方面可以促使部门提高预算管理和财务管理水平；另一方面可以提高报表数据的真实性、准确性，夯实“三公”经费信息公开的基础。总之，“三公”经费从预算编制、预算执行、经费审批和数据统计等方面对财政部门内部自身提出了更高的管理要求。

（二）我国“三公”经费存在的问题

第一，“三公”经费公布不规范。最早公开“三公”经费信息的是中央预算部门，公布的结果仅仅只有简单的 “三公”经费总额数据（如图2），几乎没有包含任何其他的信息，难免让社会公众一头雾水，根本无从判断预算部门真实开支是否合理。其次是“三公”经费作为预算部门一个重要组成部分，在统一规范的预算编制表中有“类、款、项、目”四级科目，而目前公开的预、决算只到“款”一级，显得非常粗略不规范[2]。虽然受制于当前财政预算存在的各种障碍和影响，把“三公”经费使用情况公开到“项”、“目”级还需一个比较长的时期，“三公”经费如果公开“目”到这一级，那么饱受诟病的政府官员公费旅游、公车私用、公款吃喝等这些奢侈浪费行为就无处藏身，要建设社会主义民主政府、透明政府的愿景就不远了。

第二，公布的“三公”经费口径偏窄。目前所有预算部门公开的“三公”经费仅仅是财政拨款，也就是说，公开的“三公”支出经费并不是预算部门所有“三公”经费支出信息，而是属于最窄口径的“三公”经费[3]。当然，这也是财政部对各预算单位的最低要求。但实际上，在各预算部门中，财政拨款作为部门预算收入的一部分，这“一部分”对于不同的预算部门所占比例却完全不一样，根据中央各部委2012年部门决算报表显示，除了国家烟草专卖局、国家工商行政管理总局、环保部、中国工程院、国务院法制办、国家能源局和国家信访局是全额财政拨款，其中有大约19个中央部委的财政拨款占决算收入大于90%。而财政拨款占决算收入低于20%的有国家广电总局、国家中医药管局和中国民用航空局，但是像国家外汇局、中国人民银行及其直属单位没有财政拨款（见表1），因此，不同预算部门的“三公”经费开支是无法横向比较。因为在预算部门的所有收入中，除了预算内收入之外，还包括像政府性基金收入和行政事业性收费等各种预算外收入，而对很多预算部门来说，这些预算外收入甚至超过了预算内收入，也就隐藏了更大的“三公”经费开支。

第三，“三公”经费内涵界限不清。我国实行部门预算之后，预算经费分成基本支出和项目支出两大类，基本支出中包括人员经费和公用经费，而“三公”经费属于公用经费开支，也就是说是基本支出范畴[4]。根据预算部门公开的预、决算报表中，项目支出占财政拨款支出50%以上的部委就有49个（见表2），只有（原）卫生部的项目支出占比仅13%。在项目支出中，因为包含了大量如培训费、会议费和科研费开支，比基本支出更为灵活，成了巨大隐性“三公”经费开支。因此，这些隐性“三公”经费很难掌握，社会公众也很难判断政府花钱是否合理，背离了政府推进“三公”经费公开的初衷。

四、积极稳妥推进 “三公”经费信息公开的建议及措施

（一）做到规范公开“三公”经费

公开“三公”经费信息是一项复杂的系统工程，仅仅依靠财政部门是难以完成的，要努力发动各方力量，形成合力，共同推进，逐渐形成一套规范的操作机制。首先要建立政府层面的沟通协调机制。由财政部门牵头，联合纪委、审计、监察、外办等部门共同参与，形成“三公”经费的预算、使用、审批和监督联席会议制度，从而提高“三公”经费管理力度，减轻财政部门的压力。二是财政部门内部要建立统一协调机制，“三公”经费从预算编制、执行和监督等阶段加强管理和控制。三是要建立新闻媒体沟通联系机制。“三公”经费信息公开很重要的一环是与新闻媒体保持良好的沟通联系，建立畅通的信息沟通渠道，把握正确的舆论导向，营造良好的舆论环境，通过建立与新闻媒体的沟通联系机制，努力促进财政部门与各主要媒体的交流合作，优化舆论环境[5]。endprint

（二）加强“三公”经费使用管理

对“三公”经费使用管理，首先要建立经费开支标准。按照中央的总体要求，中央部门和地方部门应该建立起符合本地经费开支标准，严肃财经纪律，加强行政成本控制，推进节约型政府建设。二是要统一会计核算口径。对于具体的会计处理事项，要明确统一的会计核算口径，使得单位支出有标准、核算有依据。三是要加强经费使用管理。“三公”经费会计报销严格按照“一事一报”的要求执行，并加强事前审批和事后核算。重点要加强出国经费的控制，改变目前“外办审指标，财政审经费”的审批模式，将因公出国的人员指标和经费指标由外办统一审批，进行总量控制。并对现行出国经费审批表进行修改，增加归国后的决算审批表，从而实现对出国经费的全过程管理。

（三）提高预算部门的预算编制和财务管理水平

对“三公”经费的预算，首先要细化预算编制，所有预算部门的“三公”经费都要按照财政部要求单列预算，强化预算执行，严格预算监督，为“三公”经费信息公开奠定坚实基础。二是要加强对预算部门财务管理。通过在各预算单位全面推行公务卡结算制度，强制公务卡结算目录，提高公务卡的使用率，限制大额现金提取和使用管理制度，减少现金直接流通和资金账外循环。三是要加强预算执行过程中的控制。由于“三公”经费信息公开包括预算与决算两个层面，预算与决算要信息可比。因此，在预算执行过程中，要依据年初确定的“三公”经费预算和“三公”经费开支标准严格控制，并定期统计通报；对于年中调整预算的，要通盘考虑，尽量在部门内部之间调整，确保“三公”经费零增长目标的实现，以与“三公”经费预决算数据、上下年度数据相对应。

（四）努力提高“三公”经费信息公开的有效性

“三公”经费信息公开，除了公布数据，还要公开数字背后的解释说明。如何提高信息披露的有效性，可以从三个方面入手：首先是加强“三公”经费信息公开的宣传。通过各种公众喜闻乐见的形式加大对不同层次人群的“三公”经费信息公开的宣传，让社会公众对“三公”经费信息从知道，到了解，到熟悉，再到理解和支持。二是细化“三公”经费信息公开的内容。要完善解释说明的内容，文字表述更简洁明了，用形象生动的图表表述，加强解释和注释，做好“三公”经费信息解读、编写辅助参阅资料等，让普通老百姓都能看得懂、看得清。三是要畅通“三公”经费信息公开的渠道。加强门户网站建设，做好与社会公众、媒体、人大、审计等不同人群的沟通与互动，及时释疑解惑，收集民意，进一步推动“三公”经费信息公开。endprint

（二）加强“三公”经费使用管理

对“三公”经费使用管理，首先要建立经费开支标准。按照中央的总体要求，中央部门和地方部门应该建立起符合本地经费开支标准，严肃财经纪律，加强行政成本控制，推进节约型政府建设。二是要统一会计核算口径。对于具体的会计处理事项，要明确统一的会计核算口径，使得单位支出有标准、核算有依据。三是要加强经费使用管理。“三公”经费会计报销严格按照“一事一报”的要求执行，并加强事前审批和事后核算。重点要加强出国经费的控制，改变目前“外办审指标，财政审经费”的审批模式，将因公出国的人员指标和经费指标由外办统一审批，进行总量控制。并对现行出国经费审批表进行修改，增加归国后的决算审批表，从而实现对出国经费的全过程管理。

（三）提高预算部门的预算编制和财务管理水平

对“三公”经费的预算，首先要细化预算编制，所有预算部门的“三公”经费都要按照财政部要求单列预算，强化预算执行，严格预算监督，为“三公”经费信息公开奠定坚实基础。二是要加强对预算部门财务管理。通过在各预算单位全面推行公务卡结算制度，强制公务卡结算目录，提高公务卡的使用率，限制大额现金提取和使用管理制度，减少现金直接流通和资金账外循环。三是要加强预算执行过程中的控制。由于“三公”经费信息公开包括预算与决算两个层面，预算与决算要信息可比。因此，在预算执行过程中，要依据年初确定的“三公”经费预算和“三公”经费开支标准严格控制，并定期统计通报；对于年中调整预算的，要通盘考虑，尽量在部门内部之间调整，确保“三公”经费零增长目标的实现，以与“三公”经费预决算数据、上下年度数据相对应。

（四）努力提高“三公”经费信息公开的有效性

“三公”经费信息公开，除了公布数据，还要公开数字背后的解释说明。如何提高信息披露的有效性，可以从三个方面入手：首先是加强“三公”经费信息公开的宣传。通过各种公众喜闻乐见的形式加大对不同层次人群的“三公”经费信息公开的宣传，让社会公众对“三公”经费信息从知道，到了解，到熟悉，再到理解和支持。二是细化“三公”经费信息公开的内容。要完善解释说明的内容，文字表述更简洁明了，用形象生动的图表表述，加强解释和注释，做好“三公”经费信息解读、编写辅助参阅资料等，让普通老百姓都能看得懂、看得清。三是要畅通“三公”经费信息公开的渠道。加强门户网站建设，做好与社会公众、媒体、人大、审计等不同人群的沟通与互动，及时释疑解惑，收集民意，进一步推动“三公”经费信息公开。endprint

（二）加强“三公”经费使用管理

对“三公”经费使用管理，首先要建立经费开支标准。按照中央的总体要求，中央部门和地方部门应该建立起符合本地经费开支标准，严肃财经纪律，加强行政成本控制，推进节约型政府建设。二是要统一会计核算口径。对于具体的会计处理事项，要明确统一的会计核算口径，使得单位支出有标准、核算有依据。三是要加强经费使用管理。“三公”经费会计报销严格按照“一事一报”的要求执行，并加强事前审批和事后核算。重点要加强出国经费的控制，改变目前“外办审指标，财政审经费”的审批模式，将因公出国的人员指标和经费指标由外办统一审批，进行总量控制。并对现行出国经费审批表进行修改，增加归国后的决算审批表，从而实现对出国经费的全过程管理。

（三）提高预算部门的预算编制和财务管理水平

对“三公”经费的预算，首先要细化预算编制，所有预算部门的“三公”经费都要按照财政部要求单列预算，强化预算执行，严格预算监督，为“三公”经费信息公开奠定坚实基础。二是要加强对预算部门财务管理。通过在各预算单位全面推行公务卡结算制度，强制公务卡结算目录，提高公务卡的使用率，限制大额现金提取和使用管理制度，减少现金直接流通和资金账外循环。三是要加强预算执行过程中的控制。由于“三公”经费信息公开包括预算与决算两个层面，预算与决算要信息可比。因此，在预算执行过程中，要依据年初确定的“三公”经费预算和“三公”经费开支标准严格控制，并定期统计通报；对于年中调整预算的，要通盘考虑，尽量在部门内部之间调整，确保“三公”经费零增长目标的实现，以与“三公”经费预决算数据、上下年度数据相对应。

（四）努力提高“三公”经费信息公开的有效性

“三公”经费信息公开，除了公布数据，还要公开数字背后的解释说明。如何提高信息披露的有效性，可以从三个方面入手：首先是加强“三公”经费信息公开的宣传。通过各种公众喜闻乐见的形式加大对不同层次人群的“三公”经费信息公开的宣传，让社会公众对“三公”经费信息从知道，到了解，到熟悉，再到理解和支持。二是细化“三公”经费信息公开的内容。要完善解释说明的内容，文字表述更简洁明了，用形象生动的图表表述，加强解释和注释，做好“三公”经费信息解读、编写辅助参阅资料等，让普通老百姓都能看得懂、看得清。三是要畅通“三公”经费信息公开的渠道。加强门户网站建设，做好与社会公众、媒体、人大、审计等不同人群的沟通与互动，及时释疑解惑，收集民意，进一步推动“三公”经费信息公开。endprint