蔡永飞

【摘 要】现阶段政协大会以界别小组会的形式讨论“一府两院”工作报告，由于议题不集中、固定按照界别小组讨论、委员讨论协商不够充分，往往使政协大会讨论“一府两院”工作报告流于形式。从经验和实际情况看，如果以专题协商会形式来讨论协商“一府两院”工作报告，会议质量会得到显著提高，不仅有利于充分体现中国特色协商民主制度的精神实质，有利于人民政协协商民主的制度化、规范化、程序化，也有利于引导政协各界别进一步加强自身建设、更加有序和充分地参与民主协商，从而充分体现中国特色社会主义协商民主制度的特点和优越性。

【关键词】政协大会；界别小组会；专题协商会

【中图分类号】D627 【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2014）01—0054—05 中共十八大报告在“健全社会主义协商民主制度”部分提出，要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。”对这四种协商会议形式，全国政协主席俞正声称为人民政协协商民主的“四大平台”①。十八大报告特别提到这“四大平台”，体现了执政党对政协会议中这四种会议形式的高度重视，而“专题协商”位列“四大平台”之首，又体现了专题协商会的重要性。

从近年来全国政协召开专题协商会的实践来看，这种会议形式体现了现阶段人民政协协商民主制度的特点和优越性，具有一定的普遍意义，可以也应当成为政协大会讨论“一府两院”工作报告的会议形式。

一、专题协商会形式所针对的问题

设定议题是会议召开和开好会议的前提。根据中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的安排，政协会议总的议题通常是讨论贯彻落实相应年度召开的中共全国代表大会或前一年召开的中共中央全会的工作部署。具体议题则是在全国人民代表大会代表审议“一府两院”（政府、法院、检察院）年度工作报告的同时，政协委员也讨论这些报告。讨论协商“一府两院”工作报告、对“一府两院”的工作提出意见建议，就是年度政协大会的基本任务。相比之下，讨论协商工作报告是形式，核心内容是对“一府两院”的工作提出意见建议。

政协大会通常以召开界别小组会的形式对“一府两院”工作报告进行讨论协商。由于政协委员人数众多（全国政协十二届一次会议共有委员2237人），全体会议很难进行讨论，召开界别小组会是现实的选择。但是，多年来的实际情况显示，界别小组会的质量和效果并不理想。

第一，议题不集中，讨论难深入。由于政府、法院、检察院的工作内容十分广泛，委员们讨论时议题也只能十分广泛。同时，政协大会会期相对较短、具体议题太多，即使不是每一个议题都讨论，也没有时间深入讨论。再加上政协委员都是兼职委员，他们履行参政议政职能时所关注的多为与其本职工作和专业有关的问题，在界别小组讨论会上发言时难免议题比较分散，发言内容互相较少交集，因而较少形成专题性的互动讨论，“协商”就显得不够充分。

第二，界别小组人员固定，限制了交流的深入。现阶段政协界别划分依据的是多重标准，其中有按党派、团体设定的界别，如中国共产党和8个民主党派、无党派民主人士、共青团、全国总工会、全国妇联等。有按行业、专业设定的界别，如文化艺术界、科技界、社科界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利和社会保障界、宗教界等。“界别”一词的本义仅仅是指行业、专业意义上的界别，在政治协商制度安排中则用于指称政协各参加单位。有按民族设定的界别，如少数民族界。有按地域设定的界别，如特邀香港人士、特邀澳门人士。有根据需要特别设定的界别，即特别邀请人士。界别划分标准不统一，体现了适应实际情况的灵活性，也有利于体现政协大团结、大联合的统一战线性质，但固定地按界别召开界别小组会进行讨论协商，难免使可以交流对话的许多人并不在同界别中，而同界别的委员并不能都对相同议题感兴趣。

第三，政协委员本职工作繁忙，许多人没有时间对所协商议题进行深入研究。即使同界别有对相同议题感兴趣的人，也未必能够深入讨论。因为许多委员到会之前没有时间研究政协会议的议题，到会上发言时往往只能临时发表一些感想、泛泛作一些议论。甚至即使是跟委员本职工作和专业有关的问题，往往也只是根据自己亲身感受去发表意见，未必能够做到在全面深入了解情况和他人的意见的基础上、经过系统研究之后才发言，而往往即使深刻也是片面的。所以即使有所讨论协商，也未必能够形成成熟的共识。

由于上述问题的影响，协商不充分、无结论，就成为现阶段政治协商制度运行中的一个突出问题。

针对这样的问题，第十届全国政协创制了“专题协商会”的会议形式，即由政协提案委员会根据界别和委员的提案情况，选择中共中央和国务院高度重视、政协界别和委员普遍关注的议题，专门邀请提出相关提案的界别代表和委员、邀请“一府两院”相关职能部门的代表而召开的协商会。经过多年的实践，这一会议制度已经成为人民政协协商民主制度建设的一个创新成果，不仅每年在政协大会期间要举行一两次专题协商会，而且在政协大会闭会期间还会选择适当时机召开专题协商会。

专题协商会的特点和优点是，第一，议题集中。既然已经明确为“专题”，所以议题往往只有一个。专题协商会通常都着眼于深入研究探讨执政党和政权机关以及政协委员都十分关心的问题，通常也是一个阶段中执政党和政府施政的焦点和难点问题、社会各界议论较多的热点问题，提出解决问题的意见建议。集中议题协商，有利于提升人民政协协商民主制度的质量和影响力。第二，跨界别讨论协商。由于专题协商会的议题主要是根据较多提案的内容基本相同这一状况决定的，而提案者往往有的是界别的集体提案，有的是委员个人提案，并且都是不约而同提出的，所以往往与会者来自较多界别。第三，协商氛围浓厚。因为参会者提出提案基本上是不约而同提出的，各自会有许多了解情况不同、认识不一致的地方，所以专题协商会现场往往能够形成比较充分的互动讨论。跨界别的深入互动讨论，有利于充分体现政协协商民主制度的特点和优势。因此，专题协商会受到了政协各参加单位的普遍重视，已经成为全国政协一种成效显著的协商形式。

二、把专题协商会作为政协大会讨论“一府两院”工作报告会议形式的重要意义

1有利于充分体现人民政协协商民主的精神实质。政协工作的主要形式就是开会。人民政协的协商民主，就是政协各界别在各种形式的会议上就有关议题，充分发表意见，互相沟通交流讨论，求同存异，在尊重和保护不同意见的同时，将各种利益诉求整合为共同的政策主张，提交执政党和国家机关供决策和工作参考。如果能够通过专题协商会形式来讨论“一府两院”工作报告，使议题更加集中、讨论更加深入、协商更加充分，就能够更好地达到协商的目的。事实上，我国协商民主只是让民意表达更充分，从而以更加系统化、更加概括的民意去影响立法进程和行政工作，政协不是西方参议院式的立法机关。因此，只要在现行政协制度基础上履行职能，越强化政协的民意概括表达的职能，就越能够体现中国特色协商民主制度的特点和优越性。

尽管专题协商会名义上不是直接讨论“一府两院”工作报告，但既然政协大会讨论“一府两院”工作报告核心内容是对其工作提出意见建议，而且专题协商会上的发言也可以就报告中的观点和措辞提出修改意见，并且政协界别小组讨论会上发言核心的、有价值的就是这些内容，所协商的就是这些议题，那么，以专题协商会的形式来“讨论”“一府两院”工作报告，可以使政协大会的协商民主更有效率、质量和实效。当然，为了凸显这些专题协商会是为政协大会讨论“一府两院”工作报告而召开的，也可以在会议标题上加上相关限定词，如可以将某一场专题协商会冠名为“讨论政府工作报告关于推进新型城镇化问题专题协商会”。

2有利于实现人民政协协商民主制度化、规范化、程序化。从现阶段的实践看，将专题协商会采用为政协大会讨论“一府两院”工作报告的会议形式，符合协商民主制度化、规范化、程序化的正确方向。实现人民政协协商民主的制度化、规范化、程序化，应当是政协会议制度建设一个重要目的。协商民主不仅要让各方面利益诉求得到充分表达，同时也要让社会各界有序参与、规范参与行为，从而更加系统、全面、深刻地概括和表达民意，使公共政策的制定和实施更加符合各种利益主体的意愿，从而更充分、全面地实现公众的利益。如果政协会议满足于浮泛的议论、满足于有一个议论的平台和机会，而并不追求实际的效果，那么，这样的协商民主是没有意义和难以持续的。只有制定和完善政协各界别参与协商的制度和程序，为政协各界别有序参与和充分参与提供制度保障，才能使人民政协协商民主在正确的轨道运行。将专题协商会采用为政协大会讨论“一府两院”工作报告的会议形式，正体现了这一要求。

3.有利于引导人民政协协商民主的各方面主体不断加强自身建设。制定和完善政协各界别参与协商的制度和程序，也是引导政协各界别加强自身建设的重要条件。在专题协商会上专门研究的议题相同的提案，往往是界别集体提案的质量高于委员个人提案，这是因为，界别集体提案通常是提案单位在深入调研的基础上提出的，因而对议题的研究比较系统、全面、深入，为专题协商会的成功举行所发挥的作用更为突出。因此专题协商会这一会议形式本身也是对组织性强的界别的激励，不仅有利于各个界别更好地发挥作用，而且有利于强化界别的组织性，有利于充分调动各界别有序参与、积极参与、持续参与的积极性，不断提高参与能力，从而不断凸显和提升协商民主的质量和水平。

三、以专题协商会作为政协大会讨论“一府两院”工作报告的会议形式的现实可能性和具体操作办法

第一，从现阶段政协会议上提案议题的集中度来看，以专题协商会来讨论“一府两院”工作报告既是必要的，也是可能的。比如说，根据2013年3月12日政协第十二届全国委员会第一次会议通过的《中国人民政治协商会议第十二届全国委员会第一次会议提案审查委员会关于政协十二届一次会议提案审查情况的报告》，在此次会议上政协委员、政协各参加单位提交的提案中，涉及加强和改善宏观调控的提案384件，涉及“三农”的提案486件，涉及城镇化的提案290件，涉及产业结构调整的提案296件，涉及科技创新的提案148件，涉及区域协调发展的提案239件，涉及生态文明建设的提案458件，涉及教育事业发展的提案489件，涉及文化建设、体育发展的提案357件，涉及医疗卫生、社会保障的提案673件，涉及就业、住房、收入分配的提案241件，涉及政治法律、廉政建设的提案485件，涉及社会管理方面的提案460件，涉及人民政协工作、统一战线、民族宗教的提案185件。很明显，委员们提案的议题还是比较集中的，只是这些提案是不同界别和委员分别各自提出的，而会议期间提案审查委员会只就提高城镇化质量和加强城乡污染防治两个方面的提案，分别召开了提案办理协商会，16位国务院部委负责人与提案者共商解决问题的办法②。事实上，以上所列各个方面的议题，都可以也应当召开专题协商会。而且，上述报告所列举的“方面”还比较概括，比如涉及“三农”的提案中包括“完善粮食主产区利益补偿、耕地保护补偿和生态补偿办法，增强农业综合生产能力，保障主要农产品稳定增产；加快农业科技创新和推广，加大对农民合作组织、农业社会化服务组织和产业化龙头企业的政策扶持，促进农民持续增收；加强农村基础设施建设，推进农村饮水安全工程、农村电网改造”等内容，还可以分别就这些问题进行专题协商。

第二，从全国政协大会期间召开专题协商会的经验和条件来看，以专题协商会来讨论“一府两院”工作报告也是可行的。现阶段在全国政协大会期间召开专题协商会已经积累了许多经验，全面推开这一做法是有基础、有条件的。同时，有些界别本身早已经形成了本届别参政议政工作重点领域，比如民革以涉台、涉农和社会法制三个主要议题作为参政议政工作领域已经多年，其参政议政工作成果也已经相对集中，这也是以专题协商会作为政协大会主要形式的有利条件。

第三，具体建议措施。从上述条件和经验来看，只要将现行的会议程序安排略作调整，提前做好准备工作，以专题协商会来讨论“一府两院”工作报告不难落实到位。

第一步，可提前若干天给政协委员发出会议通知，要求在正式开会前5个工作日之前完成本次大会提案的提交，为提案委员会将提案议题进行归类集中、确定召开哪些议题的专题协商会留出时间。

第二步，可根据提案相同议题的数量，确定同一议题超过比如说30个提案，就以此议题召集提案单位和个人召开专题协商会，并要求通过专题协商会将这些提案整合成为1个提案。可明确规定，凡提案数量不超过30个的提案，全部转为社情民意信息，由政协提案委员会转交相关单位作为参考，承办单位可答复也可不答复提案者。这样做，不仅有利于不同的提案者通过参加专题协商会了解其他提案者的意见，使自己的认识更充实、更恰当，也有利于承办提案的单位更好地办理提案，也有利于媒体集中报道。

会务组织者可提前通知政协大会期间不再专门安排小组讨论会时间，如有界别需要召开界别小组会的，可利用休息时间自行安排。各界别可在政协大会召开之前，提前召集本届别委员进行议题集中的讨论协商，形成一些相对比较成熟的参政议政工作成果；将这些成果带到政协大会上，可以用来寻求与其他界别委员就相关议题进行进一步协商的基础。如果较多界别的参政议政成果议题相同，那么即可由相关界别自行相互邀约，召开专题协商会，以取得更加广泛的共识，体现协商民主的成果。

第三步，确定专题协商会的专题并确定专题协商会开会地点之后，可在相关网站如人民网、新华网、全国政协办公厅网站上公布，并由会务工作人员直接通知提案人和提案单位，请提案人和提案单位代表到会参与协商。由于专题协商会的场次可能较多，可根据情况确定在不同委员驻地举行，比如每天在一个驻地举行一场专题协商会。尽管提出相同议题的委员可能分布在不同界别，但仍然应当按照委员界别来安排驻地。可通知到其他驻地参加专题协商会的委员自行前往，可由驻地会务服务机构根据情况协助委员安排用车。没有提案被作为专题协商会议题的委员，也可以自愿选择参加哪一场专题协商会的讨论协商，并提前向会务人员报名要求参会并发言。

第四步，专题协商会开会前，可由提案委员会提出每一场专题协商会主持人建议名单，由主席会议批准确定主持人。在发给提出相关提案的委员的开会通知上，可要求回复是否参加会议并发言。可规定一场专题协商会安排一天时间，发言人不得超过10个，如果要求发言的人比较多，可抽签决定。可安排一个半天3个小时会期，安排10人发言，每人10分钟，其余时间用于互动交流，力求充分讨论，从而吸纳各方面意见建议。未能得到正式机会发言的提案人还可以争取互动交流时以提问的方式发言。另一个半天用于修改通过协商整合后新的提案稿。在发言和讨论过程中，应由会议组织者为每一场专题协商会安排会务秘书1人在场听会，并责成其根据委员提案和现场交流的内容，在两个半天会议的间隙，完成新提案稿的撰写工作，用于在第二个半天中讨论通过。原则上这个会务秘书必须是经验丰富的提案和发言稿写手，谙熟提案和政协大会发言这种文体的表达方式和行文风格，能够又好又快地完成撰稿任务。按照现行规定，政协大会发言稿一般在2000字以下，有经验的写手完成撰稿任务并不难。在讨论通过新的提案稿时，要字斟句酌，力求准确并充分反映委员们的意见建议。

第五步，由会务工作人员根据需要和出席会议人员的情况，排出各场次专题协商会的时间，并在有关网站上公布召开专题协商会的消息，同时，可邀请媒体采访进行报道，让专题协商会上交流互动现场通过电视直播报道以及纸媒和网络媒体进行深度报道，从而让公众有机会了解和参与政治协商活动，也为提案者提供向媒体展示参政议政成果和能力的机会。在十一届全国政协五次会议期间民革界别政协委员就“三农”问题、对台工作、社会法制建设三个议题举行了接受媒体集体采访活动，这一事实表明政协大会应当为政协界别和委员提供更多这样的机会和条件。

第六步，专题协商会应当设置一个程序，即由与会委员推举一名政协委员，代表本次专题协商会提案者，到政协大会上去宣读整合后的提案，使他们的意见建议让大会和社会进一步了解。并且，政协大会发言人的选择就应当以此办法来确定。再有，政协大会还应当在政协大会上设置一个投票程序，即政协大会上每一个提案发言人发言结束时，请每一位委员按表决器，赞成这个提案的投赞成票，反对或弃权的投反对或弃权票，并且当场公布投票结果，以体现相关提案的民意基础。如果赞成票超过半数的，就应当作为此次政协大会的决议；没有超过半数的提案，则作为部分委员的提案。凡大会决议或部分委员提案，均应由大会责成政协提案委员会转交承办单位（各提案单位和提案人的原提案可作为附件一并转交，但由于已经过专题协商会的当面对话协商，承办单位不必再向提案单位和提案人作出书面答复），或由执政党作决策参考，或由立法机关作立法依据，或行政机关和司法机关作为改进工作的依据。

由此而来，全国政协大会的程序可以这样安排：在全国人大会议上作政府工作报告之前的半天举行政协大会开幕大会，紧接着半天全体委员列席人大会议、听取政府工作报告；有可能的话，可协调全国人大会议秘书处，请紧接着安排最高人民法院和最高人民检察院的工作报告，安排政协委员列席会议，以形成政协委员讨论“一府两院”工作报告的基本议题。之后，政协大会就开始安排专题协商会。举行三天左右的专题协商会之后，可连续召开二至三天大会，让专题协商会推举的发言人进行大会发言。最后半天召开闭幕会，再通过一个政治决议，作为政协大会讨论“一府两院”工作报告的总结论。

注释：①参见《吕新华：俞正声问四个协商平台 我只答出三个》，http：//news163com/13/0302/17/8OVQ3BVO0001124Jhtml。吕新华作为全国政协新闻发言人，不回避自己不熟悉政治协商工作业务倒是坦率，但也凸显了两个值得关注的问题：一是全国政协从外交部门引进新闻发言方面的专业人才是有其合理性的，但没有进行多党合作和政治协商的专业培训就让其上岗，体现出有关方面对新闻发言人工作缺乏应有的重视。二是在选拔新闻发言人这样一个极为重要的干部人选时，考虑新闻发言专业胜过政治协商专业，或许也有失偏颇。政治协商工作不是谁都可以做的工作，它是一门专业。

②参见新华网http：//newsxinhuanetcom/2013lh/2013-03/12/c_114995039htm。

[责任编辑 刘 滢]