马亚静

(中国矿业大学 文学与法政学院，江苏 徐州221116)

2013 年6 月27 日，民政部下发通知，将儿童分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童等。其中，困境家庭儿童包括父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童［1］。相较于其他三类儿童，困境家庭儿童处于家庭保护和国家保护的边缘，往往成为被遗忘的群体。2013 年南京两名女童饿死家中惨剧的发生，使困境家庭儿童的保护一度成为公众热点话题。当家庭监护出现问题时，政府和社会力量如何及时有效介入则是讨论的焦点所在。

一、谁应被拷问

2013 年6 月21 日，南京两名女童被发现饿死家中。案发前，女童父亲李某入狱，母亲乐某经常沉溺于吸毒等活动而外出不归。2013 年4 月下旬，她将两个女儿锁在家中，连续离家两个多月，导致两女童因无人照料饥渴而死。在两名女童生前的最后100 天中，她们曾迸发出强烈的求生本能，社区、民警、邻居和亲戚也都曾做出他们自认为称职的努力。在李某被判刑之后，社区每个月给乐某家800 元救济款;片区民警每星期去探访一次;邻居曾拿到乐某家的钥匙并为孩子送饭;孩子的曾祖母曾找到社区书记，恳请对方把两个孩子送进孤儿院。但拯救李氏姐妹的机会被一次次地错过。民警将曾侥幸逃脱的姐姐交还给母亲。一位担心“惹麻烦”的邻居最终退还了李家的钥匙。社区以不符合政策为由拒绝将女童送往孤儿院。亲戚因家庭困难而无法代为照管孩子。这起所有相关人都认为他们付出了足够的关心和努力的事件，最终的结局却是两个幼童的死亡［2］。

对于这个悲剧，人们有太多的疑问:为什么乐某这样一个已深陷毒瘾的人还享有对两个孩子的监护权?为什么她不尽监护责任却没有受到任何惩处?为什么儿童福利院不能接纳实际无人照管的孩子?为什么社区和邻居给了这个家庭一些帮助，但却没有改变两个孩子被饿死的结局?这些问题不仅在拷问着人们的良知，更在拷问着我国的儿童保护制度。我国的儿童权益保护，究竟是谁在管，依据什么管，管什么，怎么管?到底是哪些环节出了问题?怎样才能避免类似悲剧的重演?

二、观念与制度之失

南京女童饿死案是困境家庭儿童的一个缩影，该群体的权益保护是一项系统工程，涉及理念、法律、制度等多个方面。

(一)儿童观滞后

儿童观是儿童保护制度的基础，有什么样的儿童观就有什么样的儿童保护机制。目前我国有三种儿童观并存。第一种是传统社会的儿童观。在封建家长制的长期影响下，传统儿童观基本上是工具主义的、以成人为本位的。儿童被视为父母的私有财产，是传宗接代、光宗耀祖和实现老有所养的工具，而不是一个独立的权利主体，父母如何抚育儿童是他们的私事，外人不应过多干预。基于这种儿童观，立法和司法机构强调家庭成员关系的特殊性，孩子在遭受家长的忽视、虐待和剥削时往往得不到应有的行政干预和法律保护，所有的公权力都可以“依法不作为”。第二种是新中国成立后主流的儿童观。该儿童观把儿童定位为社会主义现代化事业的建设者和接班人，儿童培养的目标是德智体全面发展的“四有新人”。这样的认识彰显了对儿童发展和教育的重视，但仍将儿童当做某种客体和实现国家发展、民族振兴的工具，其教育取向和政治取向大于福利取向和权利取向，对儿童的独特性和权利实现问题关注不够［3］。第三种是现代的儿童观。这是儿童福利所暗含其中的进步的儿童观，它认为儿童是权利主体，具有生存权、发展权、参与权等基本人权;儿童是一个全方位不断发展的人，具有人的尊严，人们应尊重儿童的独特性和主动性;同时也承认儿童是需要保护的社会弱势群体。虽然第三种儿童观已经得到了越来越广泛的认同，但前两种儿童观仍然深植于中国社会的土壤，并影响着对儿童的司法保护、社会保护和行政保护，导致相关人员和部门在南京女童案中的漠然和退避。

(二)相关法律缺乏儿童视角

近年来，我国在立法方面初步贯彻了儿童权利保护的思想，但关于儿童保护的完整立法和有效执法尚未形成。对于困境家庭儿童保护而言，以下问题尤为突出。

1．儿童缺乏独立的法律地位

我国在立法上并没有把儿童当作一个独立的权利主体，现行《民法通则》《民事诉讼法》《刑法》等基本法都是在未成年人保护法学研究极不发达的背景下制定的，缺乏对儿童法律人格的关注，《婚姻法》和《未成年人保护法》也均未明确规定儿童在家庭中是否拥有独立的法律地位，这使得家庭内儿童的权益无法得到充分的尊重和实现。

2．具体法律条款存在诸多疏漏

我国现行的民事法律对监护、抚养和收养都做了规定，但相对原则化，许多内容都没有涉及，也并不完善。第一，亲权制度不完善。我国现行法上并无亲权的概念，《婚姻法》《未成年人保护法》《民法通则》等法律关于父母与未成年子女间权利义务的规定过于笼统概括，缺乏体系性和可操作性，难以调整我国日益复杂的亲子关系。因此，当父母忽视、虐待子女或监护能力不足而给儿童造成伤害时，法律束手无策。第二，监护制度不成熟。在南京女童饿死前，没有机构出面把幼女保护起来，因为没有任何机构能强制剥夺乐某的监护权，直接承担孩子的抚养责任。监护立法的不足主要体现在:(1)把监护职责等同于普通的民事责任，缺乏基本的儿童视角以及对政府职责的基本设定。现有法律对监护机关和监护人的选择及其职责与监护能力的要求、监护缺失的救济等问题缺乏明确的规定，致使很多处于无人抚养或不合格抚养状态的儿童的权益极易受到损害。(2)对监护资格的撤销缺乏成熟设计。尽管《未成年人保护法》第五十三条规定，“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人”，但其中的“有关人员或者有关单位”“另行指定监护人”具体究竟指的是什么、如何实际操作，一直缺乏细化的法律规定和司法解释。而且，监护是一项非常重要的权利，让普通公民和单位提起监护资格撤销诉讼反映了立法的不严谨和可操作性的阙如。第三，儿童收养存在漏洞。例如，《收养法》规定，“有特殊困难无力抚养子女的生父母，可以作送养人”，但又同时要求“收养人收养与送养人送养，须双方自愿”。这意味着，即使亲生父母确实没有能力抚养子女甚至早已不堪为人父母，但要想顺利实现送养，仍需其“自愿”，一旦其拒绝自愿送养，外人即便想收养孩子也无能为力。在南京两名女童饿死案中，邻居们曾“找人家领养，乐燕先答应了，后来她三天两头不见人影了，也就没了下文”。

3．司法保障乏力

我国还没有形成一套独立、系统的专门针对儿童的司法程序，也没有专业的审判组织形式和法官职业队伍，因此当子女利益和父母利益不一致时，在司法实践中往往都会以成人的利益作为优先考虑。例如，我国《刑事诉讼法》把虐待罪规定为自诉案件，除非致死、致残，而实际上被父母虐待的幼童根本没有能力去起诉其父母，于是司法机关很少主动介入儿童遭受家庭暴力事件，除非该事件已经引起社会广泛关注或造成特别严重后果。

(三)儿童福利制度缺位

儿童福利制度的设计和运行机制直接影响着儿童保护的效果。目前我国的儿童福利制度尚处于“嵌入型”状态，缺少对于儿童的保护尤其是困境家庭儿童的保护安排。

1．儿童福利制度缺乏科学的顶层设计

在理论基础上，我国缺乏儿童福利概念与价值理念，儿童权利、儿童需要、儿童参与、儿童优先等原则尚未被广泛接受，缺乏统一、集中、典型的儿童福利政策目标。在具体实践中，制度框架模糊，儿童福利主要靠不同部门针对不同事项的政策来推进，机构设置和资源配置表现出分割、后置、脱节和错位的特点，导致很多儿童福利政策和实践在逻辑上是本末倒置的，有限的资源不能形成合力［4］。

2．儿童福利对象的范围过窄

目前我国的儿童福利属于“狭义儿童福利”，受益对象以孤儿、残疾儿童、流浪儿童为主，生活在家庭中的弱势儿童所得到的福利供给严重不足。即便是制度较为完善的孤儿救助，保障对象仍限于“失去父母、查找不到生父母的未满18 周岁的未成年人”，事实无人抚养的儿童如服刑人员的未成年子女依然在制度保护范围之外。

3．儿童福利传输体系不完善

第一，儿童福利行政管理体制存在弊病。(1)弱势儿童福利主管机构的级别低。弱势儿童福利的政府主管部门是民政部，但民政部只有社会福利司设置了儿童处，负责保护处境困难的儿童。同时，民政部没有统领其他行政部门的权力，而作为未成年人保护的综合协调机构，妇女儿童工作委员会和未成年人保护委员会不是负责执行政策的独立行政部门，这就限制了儿童保护的力度和效果。(2)儿童保障机构“碎片化”。目前我国从中央到地方没有专门负责儿童保护和福利工作的行政机构，只是在政府机构内部或共青团、妇联等群众组织设立了一些面向儿童的工作部门，从各自的专业领域负责相关工作。这种分割管理势必造成资源和职能分散、效率低下、管理真空大量存在以及难以落实管理责任等问题。第二，民间儿童服务机构管理失序，难以发挥其应有的作用。以专业性、灵活性、公益性见长的民间组织是提供儿童保护、传递儿童福利的重要载体，能够弥补政府在该领域中的某些空白。目前我国有关民间组织管理的政策法规体系、行政管理体系、评估监控体系都没有完整地建立起来，民间组织的发展依然面临福利机制融入障碍、融资困难、行业自律缺乏、专业化不足等一系列的问题，难以有效满足政府和民间的需求。第三，弱势儿童福利服务专业化程度低，无法真正满足需求。在儿童的福利服务中，专业的社会服务甚至比简单的物质支持更重要。目前我国对弱势儿童的专业服务严重不足，以专业人员比例为例，美国2004 年在册的56 万社工人员中，专门从事儿童家庭和学校社会工作的人员共有27 万人，占总数的48．6%［5］。而我国2010 年全国儿童福利院职工人数8 473 人，具有社会工作职业资格的职工占3．11%［6］。因此，我国弱势儿童福利服务层次仍然偏低，对于困境家庭儿童的保护和救助缺乏专业意识、方案设计和经验积累。

三、新型儿童保护机制的构建

困境家庭儿童的保护机制应包括对高风险家庭的动态监测机制、儿童忽视和虐待的预防机制、对侵犯儿童权益行为的发现举报机制、举报后的回应机制、对儿童的临时安置和长期安置机制等。这套整体保护机制的建立，可从如下三个方面着手。

(一)推进适度普惠型儿童福利制度建设

2011 年7 月30 日，国务院颁布的《中国儿童发展纲要(2011 -2020 年)》提出“扩大儿童福利范围，推动儿童福利由补缺型向适度普惠型的转变”，意味着国家福利开始指向所有儿童，其中也包括困境家庭儿童。这是一系列社会综合建设的系统工程，需进行目标清晰的儿童福利制度顶层设计。第一，树立现代儿童观。可通过广泛宣传，使人们认识到管教和保护儿童既是父母的责任，也是国家的责任，在父母无力监护或监护不当时，政府应及时提供干预服务，并将儿童进行妥善安置。我国政府要把“儿童优先”“儿童最大利益”作为指导思想和基本原则，在制定政策法规和配置公共资源等方面优先考虑儿童的身心发展特点、利益和需求，推进儿童权利理念在立法、行政、司法中的主流化。第二，树立普惠型儿童福利的目标，加快儿童发展指标体系的建设。普惠型儿童福利的目标要求儿童福利的对象应覆盖到全体儿童，儿童福利的内容包括儿童生活、教育、医疗保健、司法保护等各个方面，以促进儿童生理、心理的发展及成长环境的改善。要达成以上目标，需要建立一套具体可操作的儿童发展指标体系，使政府和非政府部门拥有监测的依据。第三，确定儿童福利内容以“津贴+服务”为主。从世界各国和地区的经验来看，国家儿童福利制度主要是通过家庭津贴的形式对儿童的养育进行补助。中国目前真正意义上的儿童福利津贴只有孤儿津贴，今后应扩大津贴发放范围，根据儿童问题的特征和类型，给予不同的保障，预防困境家庭儿童问题的发生。与此同时，还要通过弱势儿童发现和评估机制，由专业机构为有需要的家庭和儿童提供有针对性的服务。

(二)建立健全儿童保护的法律法规

我国应尽快完善立法，在家庭和政府之间确立责任界限，运用法院的司法作用及其程序机制，全程介入和监督儿童的监护，从而给儿童权利提供全面的法律保障。第一，制定专门的、综合性的《儿童福利法》和《儿童保护法》。要形成满足儿童成长各种需求的系统的、专门的儿童福利法律体系，明确儿童福利的国家责任、家庭责任和社区责任等，对儿童生活、教育、医疗、司法保护等方面做出规定，并在此基础上，制定面向各类弱势儿童的专门法。第二，完善已有的相关法律。立法要顺应现代社会未成年人监护制度公法化、社会化的国家主义发展取向，强化对家庭这一微观自治领域的公力监督和介入，重点解决好监护支持、监护监督和儿童安置这三个问题。为此，法律上可进行如下修改:(1)明确规定监护制度中的监护人条件、监护人范围、监护顺序，监护的开始、内容、职责和终止。(2)明确政府对父母养育未成年人的协助责任和监督责任，如详细规定如何发现监护人侵权、政府可进行必要干预的情形、政府干预的类型。(3)细化司法干预的程序，如举报、受理、调查、评估、对家庭的服务提供、儿童的临时安置、儿童的长久安置等。(4)规定其他监护人可享有监护费用补偿权和报酬权，以解决监护人因经济利益原因而怠行职责的问题。

(三)完善儿童保护的实施体系

对于困境家庭儿童，政府应采取国家规划、投入、实施的“社会保护型”儿童福利模式，建立国家监护制度，将代表国家承担监护职责的行政执法主体明确化、具体化，制定无缝衔接的弱势儿童发现机制、服务机制，创造多元化的儿童安置机制。第一，建立统一的儿童保护行政管理体系。自上而下的、运行畅通的行政体系是实现儿童权益的有效保证。鉴于目前我国儿童福利的现状和发展需求，建议在民政部设立综合性质的儿童福利局，统管儿童福利的发展构架和整体规划、政策制定和执行监管、法律倡导、儿童福利社会服务购买等。儿童福利局与相关部门和群众团体之间要建立联动机制，确保儿童福利管理的协调性和有效性。各级地方政府也需成立相应的儿童福利部门来履行职能，城乡社区则可建立儿童福利中心。第二，加大政府儿童福利经费投入。儿童福利的经费要以政府的财政支持为主，形成独立的儿童福利预算门类，采取中央和地方政府共同承担的方式。为落实儿童福利资金保障，应改革财税制度，通过适当调整中央和地方的分成比例，使地方获得更多税收并确保用于儿童福利;或者分成比例不变，加大中央一般性转移支付，从而改变儿童福利经费占财政支出比例过低的状况。同时还要积极引进和吸收民间社会的资金和资源，加强儿童福利事业单位、社会募捐福利基金的财务管理［7］。第三，发展专业的儿童社会工作机构和人才队伍。政府可结合社会管理创新，鼓励发展愿景清晰、机制健全的儿童社会工作机构和多元化的服务内容，通过购买社会服务的方式，为儿童提供各种专业服务，如家庭教育指导、偏差行为矫治等。同时，要着重培养儿童社会工作专业人才，建立并完善儿童社会工作岗位制度，探索专业社会工作嵌入儿童福利服务体系的有效机制。

［1］魏铭言:《民政部:保障困境儿童基本生活》，载《新京报》，2013 年7 月2 日。

［2］柴会群 鞠 靖等:《南京饿死女童的最后一百天》，载《南方周末》，2013 年6 月28 日。

［3］陆士桢:《中国儿童社会福利研究》，载《社会保障研究(北京)》，2006 年第2 期。

［4］张文娟:《儿童福利制度亟须顶层设计》，载《社会福利》，2013 年第2 期。

［5］童小军:《美国社会工作者的主要从业领域》，载《中国社会报》，2007 年4 月2 日。

［6］中华人民共和国民政部:《中国民政统计年鉴2010》，北京:中国统计出版社2010 年版，第260 页。

［7］成海军:《制度转型与体系嬗变:中国普惠型儿童福利制度的构建》，载《新视野》，2013 年第2 期。