张 立

(北京大学 人事部，北京 100871)

一、高校职员制度的试行与探索

按照《中华人民共和国教育法》(1995年3月18日)及《中华人民共和国高等教育法》 (1998年8月29日)的有关规定，我国高等学校的管理人员实行“教育职员制度”。相对于建国50多年来，这是我国21世纪在高校内部管理体制上的一项“前所未有”的制度创新，教育部为此采取了“通过试点，逐步实施”的做法。自2000开始，教育部在武汉大学等五所高校试行职员制，但这一工作并未按期圆满结束;2004年开始，又继续在中国农业大学等一些高校进行试点，开始了“新一轮”的高校职员制试行，但迄今仍未全面实施。

高校职员制的继续试行以及将来的实行问题，引起了我国学界的关注。最近10多年来，学者们对于高校职员制进行了许多有益的理论探讨与研究，重点回答了“为什么”和“怎么办”的问题。但是，由于论点均集中于高等教育管理学、人事管理学的领域，难免有大同小异或陈陈相因之感。笔者拟根据自己在北京大学多年从事人事管理工作的经验，从公共政策学的角度，发表一些粗浅的个人看法。

首先，按照国内外学界关于“公共政策”的定义，［1］我认为“高校职员制”应该属于我国高等教育领域的一项公共政策。因此，本文拟把高校职员制的试行作为公共政策执行上的一个案例，根据各高校在试行职员制过程中遇到的和提出的问题，主要从政策环境与政策执行的关系上，论述实行职员制应该把握的若干理论问题。

在现代公共政策学中，政策的执行问题，是一个比政策的制定更为重要的问题。自上世纪70年代以来，西方学者已经将公共政策研究的重点和主题，从政策的制定转向了政策的执行，并且对于政策执行问题进行过深入的探讨。［2］例如，美国学者艾利森通过研究提出:“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效地执行。”［3］就我国的高校职员制而言，它早在十年之前既已完成了政策制定的过程，而且随着“十年磨一剑”的《高等教育法》的出台而成为一项国家法规之下的公共政策，［4］现在的问题是如何实行的问题。因此，应该而且可以把最近十年来的高校职员制的试点情况，作为公共政策执行的理论问题来进行探讨。

任何公共政策的执行，都需要环境。所谓政策环境，就是指政策系统边界之外并决定或影响政策系统的自然条件和社会条件的总和，即自然环境与社会环境。就我国高校职员制的实行而言，应主要是指其社会环境。毫无疑问，适宜的社会环境，将有助于政策的有效执行及其效果目标的实现;如果环境与政策不协调，就很难使政策顺利落实。因此可以说，政策环境决定着政策执行的效果。

2002年4月，在教育部召开的“深化高校职员制度试点工作研讨会”上，五所试点院校的代表，曾针对试行职员制过程中遇到的新问题，提出一系列建议，主要有:进一步转变思想观念，在更大范围内宣传高校职员制度，提高教育职员制度的社会认同度;完善“暂行规定”，将高校职员制度作为国家事业单位人事制度改革和制度创新的一个重要组成部分纳入整体规划，尽快将高校职员制度作为国家统一制度确定下来;目前职员工资标准没有纳入国家正式的工资系列，国家人事部门需要尽快拟定职员工资标准;要明确高校职员制度的内涵与外延，界定职员制度的实施范围;建立健全与高校职员制度配套的相关制度，如职员退休制度、职员制与社会保险制度的衔接等。［5］2003年开始加入试点的中国农业大学，在2004年也提出过如下的类似建议:尽快扩大职员制度试点，建立职员制与其他职务系列的互通渠道;社会对高校职员制缺乏了解，要加强职员对外交流、单位间流动中的社会认同;尽快明确职员岗位与专业技术岗位的对应关系，以确保有关待遇得以落实。［6］

以上六所高校在试行职员制之后提出的问题和反映的情况，除了政策内容本身即教育部拟订的《高等学校职员制度暂行》需要继续进行技术性的完善以外，主要在于实行职员制的政策环境问题。这些实践，为我们提出了必须正视、解决高校职员制与政策环境的协调与配套的理论问题。

二、高校职员制与政策环境的协调

高等学校实施教育职员制，遇到的一个最大难题之一，就是要解决现有的管理与服务人员的“转制”，即如何顺利实现他们的过渡与转轨问题。这个问题，实际上就是要解决作为政策对象的高校管理与服务人员，对于职员制的态度问题。

作为职员制的试行与实行对象，高校现有的管理与服务人员对于执行政策的态度是接受还是抵触，以及他们所处的社会群体 (家庭、单位、社会)对于该政策的认同态度;作为政策执行机构的教育部和各高校人事部门，对于他们如何进行科学的界定以及采取什么样的态度等。这些问题，直接关系到职员制的试行与实行效果。

(一)思想观念的转变

“公共政策的本质是要解决利益分配问题，既包括物质利益的分配，也包括精神利益的分配。”［7］而利益分配的结果，既能使部分人受益，也可以使部分人失利;而且也可使一部分人既受益又失利。因此，现实地说，伴随着高校内部管理体制改革而实施的职员制，在校内引发紧张和分化几乎是不可避免的。经验表明，这种影响往往是负面的和消极的。再加上内部管理改革涉及利益的重新分配，自然会更加引起内部的紧张。因此，高校实施职员制，必须从公共政策执行环境中注意公众态度，并正确对待公众的态度，做到统一思想，转变观念，同时要加强思想政治工作和舆论宣传工作。

(二)做好人员的转岗分流工作

从公共政策的性质和功能来说，它所带来的利益不可能集中于同一社会群体身上;而公共政策的最大特点之一就是保护多数人的利益而抑制少数人的利益。因此，高校实施职员制，就如同一把利益上的“双刃剑”，必然伴随着少数人的失利。如何妥善安置好分流人员和落聘人员，解决好“出口”问题，是实施职员制的一个关键环节，它直接关系到职员制的成效。当前，大多数高校的人员分流，还是靠学校自身的消化。对于落聘人员，也没有一个有效的管理机制。大部分学校在整个改革中分别经历了停薪留职、校内待岗、提前退休、人事代理，以上实际都是在“出口”上做了有益的探索。笔者认为，国家“人事代理制”的实施，有利于解决长期困扰用人单位的员工不易出的难题，给教育职员制提供“出口”的保障。它是对传统的人事管理体制与制度改革的历史性突破，有利于建立充满生机和活力的人事管理新机制。高等学校可以利用这一制度，对于管理人员队伍实行委托人事代理工作。2000年6月2日，中共中央组织部、人事部、教育部《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》，也指出:待聘、落聘等富余人员“也可由所在地政府人事部门所属的人才交流机构实行人事代理”。［8］

(三)使用好现有管理队伍中的“双肩挑”干部

我国高校的管理队伍，目前是三种类型并存:学者型、专职干部型、“双肩挑”型。在各高校的中间管理层次与高级管理层次中，“双肩挑”型已经占了主导地位。在高校的实际管理干部队伍中，起着中坚作用、发挥主导效应的是这些被称为“双肩挑”型的人员。“双肩挑”管理干部是我国特定条件下的产物，他们在完成教学与科研工作的同时，为高校的管理做出了巨大的贡献，这是不能否认的。但由于管理制度的不健全，使“双肩挑”的教师一直心有余悸，在管理岗位还要承担大量的教学任务、科研项目，很多精力被牵扯。而他们在管理岗位的时间、精力被大大打折扣，又势必影响到管理工作的开展。因此，高校实施职员制，应当妥善处理和解决“双肩挑”管理干部的转制问题。

按照《高等学校职员制度暂行规定》第四章第21条，高校实行职员制以后，“双肩挑”管理干部中，只有担任教学、科研管理工作的学校、院(系、所)领导的一小部分人员，可以在任期内、有条件地纳入职员管理;而兼任院(系、所)领导职务的大部分专业技术人员，将不再纳入职员管理。这就意味着，“双肩挑”管理干部将从理论上逐步淡出职员制。但事实上，既然在高校的管理队伍中，永远都不可能缺少这一部分人员，即使他们永远不纳入职员管理的序列之中，也仍然是高校管理队伍中的一份子，作为“领导”继续发挥其主导作用。因此，仅仅以职员与教员或技术员这样的不同职务序列的划分，还不可能从根本上解决现存的“双肩挑”管理干部的转制问题。因为这本身，就又走回了“干部身份”管理的老路上和怪圈中。

唯一的解决办法，还是要按照职员聘任制的要求，真正落实“按岗聘任”。也就是说，要真正按照职员制的岗位要求，不管是职员，还是教员或技术员，也不论是领导职务与一般职务，不拘一格地选人、用人。只要是被选中者，至少在其任期内，就必须按照职员制的要求去规范他们，而不能有“就高不就低”的特殊人员。只有这样，才能彻底消除“双肩挑”管理干部在高校管理中的消极与负面影响，更好地发挥职员制应有的作用与效益。对此，教育部有关负责人曾提出要考虑建立专业技术队伍与管理队伍之间的“立交桥”，这无疑是一种有效的制度设计。

三、高校职员制与政策环境的配套

高等学校实施职员制，是高校内部管理体制改革中的一部分。按照《中华人民共和国高等教育法》的规定，校内管理体制的建立和完善，是属于高校自主权范围内的事情。但是，由于目前的中国国情，由于改革本身是一项系统的工程，这就使得“高校职员制”，成为牵一发而动全身，涉及上下左右、方方面面的改革。因而，如何进行配套改制的问题，成为各高校实施职员制的又一大难点所在。

在政策执行过程中，作为政策资源的一部分，政策执行主体如果不能取得相关机构的支持，或者这些机关持消极态度，都会极大地影响政策执行的效果。就高校职员制的顶层设计而言，教育部如何取得与中央组织部、国家人社部等相关部门的系统资源的整合，实现职员制的“配套改制”，这方面虽然以往也做了一些工作 (比如联合发文、合作开会等)，但是从各试行高校反映出的问题来看，仍然需要继续努力。

根据笔者的了解，进行职员制试点的六所高校，之所以工作进展缓慢、不能按期完成任务，主要是在这个问题上被搁浅了;在2002年4月的研讨会上，五高校代表提出的建议也集中于这方面;随后的中国农业大学的试点也提出了同样的问题。可见，高校实施职员制，还必须从公共政策执行环境上，考虑到、并解决好国家与社会的“大环境”及高校内部“小环境”的配套改制问题。

从“大环境”上说，高校职员制的实施，是上个世纪80年代以来、特别是90年代中期以来兴起的“高等教育管理体制改革”的一个更小层次的改革内容。即:国家、社会改革→→教育、高等教育改革→→高等教育管理体制改革→→高校内部管理体制改革→→职员制。这是就职员制实施所涉及到的纵向关系而言的。就职员制的执行主体教育部而言，还涉及到与中共中央组织部、国家人社部、科技部等相关机构的横向关系的资源整合与协调。因此，在高校职员制的实行上，如何实现与高等教育各项改革措施以及与各相关机构的配套改制，是政策执行主体必须要考虑和解决的。

从“小环境”上说，即职员制实施所涉及到的横向关系而言。在高校职工内部，就包括教师及其他专业技术系列 (如实验技术、图书资料)、后勤 (工人)系列的同步改革等;在高校改革的内容上，又包括了人事、分配、社会保障、后勤社会化等制度的同步改革。这些几乎都是各个高校都会面临的具体要求。

应该看到，多年以来，党和国家从高校外部环境上，反复强调了科教兴国、人才强国的战略，实行了事业单位的干部人事制度改革以及社会保障、后勤社会化等方面的改革，高校内部也不失时机地开始了人事分配制度的改革等工作，已经并将继续为职员制的实施创造良好的环境。但是，由于这些改革措施正在进行之中，再加上它们本身的不配套，因此，对于职员制的实施，反过来又造成了制约。

例如:职员制特别强调的是要淡化以往的干部“身份”，但国家在住房、医疗、社会保险等待遇方面的相关政策，往往又非常讲究管理人员的职务、职称，并不认可其“岗位”贡献;在现行的国家工资体制下，职员制的工资制度还不能落实;“双肩挑”型的干部之所以仍将活跃于管理队伍中，也是因为他们可以在此得到比在教师等原系列中更好的待遇，管理岗位反而成为某些人的“敲门砖”或“避风港”;由于社会保障制度的不配套，体制外的人员还主要依靠学校内部“消化”，这无形之中又等于高校内部管理体制的自我否定，等等。这些情况，无不说明，高校职员制在目前我国的国情之下，它作为一项公共政策所具有的“两难抉择”的特点。

因此，高校在实施职员制改革时，必须注意“大环境”与“小环境”的配套改制问题，除了要尽可能争取国家与社会的外部支持以外，还要在内部管理体制改革中，特别重视机构编制、用人制度、分配制度、后勤社会化等方面改革的综合平衡、配套进行。同时，还要兼顾与财务制度、校办产业体制、医疗制度、住房制度、离退休养老保险制度等项改革的协调配合与相互促进。如同进行一切改革一样，职员制的实施，也要运用“系统”的观点、“合力”的观点去对待。

与此同时，高校也不能安于现状，片面强调外部“大环境”的不配套而消极对待或者放弃对于职员制的积极探索。比如，为适应现行的国家工资制度，教育职员制的工资制度可以采取以下两种措施:一是将档案工资与实际收入相分离，自主决定岗位工资的标准与发放形式;二是保留档案工资，在制定教育职员的工资体系时，以档案工资配合国家的各种改革政策。这样就可以使教育职员的工资达到最终目标。

在新一轮的高校职员制试点工作中，教育部曾提出要把建立“职务”与“职级”相结合的高校职员制度作为改革的一个重要内容，使“职务”着重体现“业绩能力”，而“职级”体现“年功积累”的导向。［9］这样既可以通过“职务”的聘任，使优秀的管理人才 (包括“双肩挑”的干部)脱颖而出，又可以给原有的队伍人员过渡到职员制时，在“职级”(待遇)上吃“定心丸”。有功劳者多得，而有苦劳者亦有所得，最终各得其所。这就不失为当前体制难以配套之下实行职员制度的一种有效选择。

高校职员制试行过程中的上述一系列难题，既反映了当代公共政策所面临的“困境”，也是公共政策执行过程中“早期失效”的必然反映。［10］我们除了应该进一步发展政策科学、给予足够的理论支持之外，对于职员制实行中遇到的问题，只有在改革中加以解决，既要有长远的坚定目标，又要有近期可以操作的措施，长期坚持，不断深化。只有长期坚持和不断深化，才能在本世纪初期，通过试点尽快建立起我国高校职员制这一全新的管理体制。

［1］陈庆云.公共政策的理论界定 ［J］.中国行政管理，1995，(11):26-29.

［2］丁煌，定明捷.国外政策执行理论前沿评述 ［J］.公共行政评论，2010，(1):119，148.

［3］孙光.政策科学 ［M］.杭州:浙江教育出版社，1988:100

［4］十年磨一剑— 《中华人民共和国高等教育法》颁布的风雨历程［N］.人民日报，1998-08-31.

［5］五高校试行职员制:效果不错 ［N］.中国教育报，2002-04-14.

［6］中国教育报，2004-04-16.

［7］陈庆云.公共政策分析［M］.北京:中国经济出版社，1996:9.

［8］中国教育报，2000-06-10(1);http://www.moe.cn/wreports/20000708/09.htm.

［9］新一轮高校职员制试点即将启动 ［N］.中国教育报，2004-04-16.

［10］张国庆.现代公共政策导论 ［M］.北京:北京大学出版社，1997:348-352.