本刊记者 张宏

城乡融合破题之道

本刊记者 张宏

要解决城乡结合部“转型期综合症”，亟须改革管理体制，实现由“户籍属地管理”向“居住地治理”的转变，并从公共服务、产业发展和建设用地等方面促成城乡融合。

新型城镇化是我国现代化的必由之路，处于城市与农村之间的城乡结合部，则是新型城镇化建设的关键区域。一份由国务院发展研究中心副主任刘世锦领衔署名的调研报告指出，在我国城镇化推进过程中，城乡结合部地区的社会经济关系变革最为剧烈和深刻。而正是由于城乡结合部的存在，这些地区的农民利用农村集体建设用地自主参与城镇化，已经形成有别于政府主导的征地城镇化的另一条路径。

本刊记者调查发现，由当地农民、外来务工人员、低收入家庭等自发形成的城乡结合部地带，在全国不少城市普遍存在，只是各地的发展程度不一，而在诸如北上广等一些特大城市，因流动人口多、生存空间有限，人口膨胀与资源匮乏的矛盾更为突出，普遍存在土地利用秩序混乱、违法犯罪行为多发、基础设施和公共服务缺位等顽疾。这些地区如何融入新型城镇化建设中，如何实现“人的城镇化”，成为一项极为严峻的现实课题。

无序与混乱

位于北京城市中轴线上的大红门地区因服装批发而远近闻名，而在之前，这里曾是典型的城乡结合部，农居混住，外来人口流动大。2010年初，北京启动城乡结合部50个重点村的城市化工程，这里被纳入城市范围之内。四通八达的公共交通网络，带动城市“摊大饼”一样向外扩展，新的城乡结合部则在五环、六环外不断衍生。

地面凹凸不平、空中电线横飞，狭窄的小巷两边摆满了各种摊位，新旧各式建筑混杂在一起，这是不少城乡结合部的真实缩影。在位于上海市中心不到30公里的松江区九亭镇金吴村，记者看到，并不宽敞的主干道两边挤满了各种摊位，两层楼高的老式青瓦房和新建的农民房混杂在一起，形成连片的“握手楼”和“亲吻楼”。

更为严重的问题是，由于不少城乡结合部的行政区域划分与治安管理范围不尽吻合，导致这些地区成了案件高发地区、治安问题复杂区域、防范薄弱地带。之前媒体调查发现，作为流动人口聚集地的城乡结合部，正成为城市治安管理领域的“洼地”和各类利益冲突的“交汇地带”，社会矛盾“触点多、燃点低”，传统打击模式难以应对流窜性大、隐蔽性强的多样化犯罪。

“一拆致富”与新的二元分割

城乡结合部对城市经济发展发挥了重要作用，而城镇化的推进也给当地带来了发展红利，在此过程中，不少村镇抓住机遇，通过出租土地和房屋、开办集体企业获得不少收益。但随着村民变市民、村庄变社区，一些地方的“土地城镇化”并没能缩小城乡公共服务的差别，未能真正实现“人的城镇化”。

特别是不少地方的农民既不能完全从农村和土地中脱离，也难以完全融入城市，享受与城镇居民完全平等的公共服务和社会权益，“离乡不离土”的转化方式，难以给失地农民群体提供足够的可持续发展动力。北京崔各庄乡党委书记吴选辉就表示，对于城乡结合部来说，当地原始农民如何安置问题，在全国来说都是一个难题，原来的村民如何适应楼区小区的变化是一个很大的问题。

而同时，农村土地征用补偿造就了城乡结合部一批批“一拆致富”的“土豪”，其中一些人在突如其来的财富面前很容易迷失自我。武汉市东西湖区某村曾经是城市边缘的一个农业村，村民靠种地和养鱼维生，年收入不足8000元。2010年，城市改造工程让村里发生了巨变，每户除了分到还建房，还得到了50万元的拆迁款。突如其来的“巨资”让村民的心态发生了变化，四五十岁的人大多吃过苦，不少还能保持本色。但年轻人往往大肆挥霍，有的嫌工资低辞职不干了，有的天天呼朋唤友、吃喝玩乐。

拆迁户“不劳而获”的巨额资产，还让一些周边居民“红了眼”。令城乡结合部内部，逐渐呈现出新的二元分割和不公平问题。吴选辉举例称，崔各庄共有15个村，其中有六个村基本拆迁完毕，但还有九个村没拆，这样村与村之间，每个农民得到的福利待遇都不一样，就涉及公平分配的问题。

“城乡结合”到“城乡融合”

城乡结合部作为农村走向城市的重要窗口，又是城市辐射农村的桥头堡，解决城乡结合部问题已成为推动城乡一体化建设的切入点。不少专家就建议，应从公共服务、产业发展和建设用地等方面而促成城乡融合。

本刊记者实地调查发现，城乡结合部普遍面临道路、水电、电信等基础设施和教育、文化、医疗卫生等基本公共服务相对薄弱的“瓶颈”问题，公共服务均等化是亟须解决的难题。广东省社科院原院长梁桂全对此表示，“很多城市公共基础设施建设与管理未能覆盖城乡结合部，基本靠农村集体和个人投入资金解决，难以满足日益增长的实际人口需求。”专家认为，一方面应明确城乡结合部地区的空间和功能布局，提高村庄规划的自主性和对总体规划的参与性，在此基础上将市政基础设施延伸到村庄；另一方面应进一步扩大城乡住房、就业、医疗、养老等各类保障的覆盖范围。

产业的升级换代是城乡结合部面临的另一大难题，这些地区的居住者多为本地农民或外来务工人员，收入普遍较低，经济承受能力较弱，且环境意识缺乏。这种没有准入门槛的出租方式造成低劣企业聚集，经济效益普遍低下，无法实现可持续发展。如何从“瓦片经济”升级为高新产业，吴选辉坦诚这是一个痛苦的蜕变过程，广东省委党校教授陈鸿宇对此称，城乡结合部的总体规划应同吸纳人口转移、促进产业发展、加强基础设施、完善城镇功能、保护生态环境有机结合起来，实现市场主导下的产业、园区、城市有机融合。

城乡结合部的有序发展离不开土地的合理规划和科学集约使用，刘世锦等专家建议，在法律上承认城乡结合部地区集体建设用地入市的合法性，赋予其与国有土地同等流转、抵押等权利，进一步激活集体土地的市场价值。通过抵押融资，既有利于获得正规金融支持，农民的集体资产股权也可以通过证券化，大幅增加农民收入。

当然，城乡结合部土地流转之后，收益如何分配、土地如何规划化管理还需要进一步探索试点。同时城乡结合部地区的村庄治理问题也是制约城乡融合的重要因素，从内部治理结构、基层民主建设等方面入手，都是这些地区面临的紧迫难题。

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