◎ 蔡　亮

预算法终获大修力促财政账本完整性

◎ 蔡亮

8月31日，新修订的预算法在十二届全国人大常委会第十次会议上获通过。这次是预算法施行近20年来的第一次修改，是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神、深化财税体制改革、推动建立现代财政制度的一项重大举措。

8月31日，新修订的预算法在十二届全国人大常委会第十次会议上获通过。十年的规划等待，跨越三届人大，历经四审博弈，征求30余万条意见，在党中央全面深化改革部署的推动下，被称为“经济宪法”的预算法终于完成首次大修。预算法实现第一次大修，剑指部门利益和地方政府小金库，力促财政账本完整性，从而使约束全覆盖。

大修“动了谁的奶酪”

预算法修改经历了漫长的历程。2004年，在1995年颁布的预算法正式实施9年后，第十届全国人大把预算法修改列入立法规划。又过了7年，2011年11月，预算法修正案草案正式提交十一届全国人大常委会第二十四次会议审议。2012年6月，十一届全国人大常委会第二十七次会议对预算法修正案草案二次审议稿进行审议。又经历了两年的等待，2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议启动对预算法修正案草案第三次审议程序。8月31日，《关于修改预算法的决定》终获通过。

财政预算是一个国家“居家过日子”的大账本，收入与支出牵涉到千家万户的切身利益。预算法则是以法律的形式来规范“钱的来处，钱的用处”。而要实现阳光财政，必然会压缩政府的财政自由度，不得随便“抓米下锅”。

预算法的修改之所以一波三折，此间甚至停滞了多年，意味着预算法修改的每一步都在触动某些利益集团的奶酪——部门利益和地方政府小金库。长期以来，预算外收入一直是灰色地带，在这里，国家利益部门化，部门利益个人化，国家财富、人民血汗钱落入私人腰包。而地方政府首长又可利用掌控的预算外资金大兴土木、请客送礼、境外玩乐，滋生诸多腐败。

国家审计署的一项统计资料显示，1998年至2006年上半年，全国审计机关共查出小金库资金1406亿元，平均每年超过165亿元。按审计的覆盖面20%类推，每年全国国家机关和国有企事业单位的小金库资金就有800亿元之巨。

鉴于此，此次预算法的大修便针对财政收入体外循环的弊端动了大手术。

借力改革促财政账本完整性

此次预算法大修最引人兴奋之处在于所有的财政收入都要全部纳入预算之中，不得隐匿，不得截留，这是完整的没有死角的约束，预算之外禁止台面下的收支，每一枚硬币都要收在账上，用在明处。有收支的完整性，才有监管的全覆盖，才有公开的真实性。

诚如财政部长楼继伟在十二届全国人大常委会第十次会议闭幕后的新闻发布会上所言，“现在预算法做了一些约束，最重要的约束就是预算必须完整，然后必须公开。除涉密信息之外，原则上都要公开。”

而此次预算法的大修是借助于党中央全面深化改革的东风顺势而为，是施行近20年来的第一次修改，是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神、深化财税体制改革、推动建立现代财政制度的一项重大举措。修改后的预算法体现了全面深化改革的精神，总结多年来实践经验，对于建立健全全面规范、公开透明的预算制度，加快转变政府职能，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进经济社会持续健康发展，具有十分重要的意义。

党的十八届三中全会指出，实施全面规范、公开透明的预算制度，随后“充实、完善公开内容”，“明确公开时间”等，写进了预算法修正案草案三审稿。今年6月30日，中共中央政治局召开会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》一锤定音。改革总体方案直接影响着预算法的修改，把强化预算约束的改革精神写进了预算法修正案草案总则，改革时间表形成的倒逼机制，促使预算法大修加快推进速度，于是在2014年——预算法修改漫漫长路的第十年，一年两审，在经过四次审议后立即提交表决。

如果不是党中央全面深化改革的部署催得紧，预算法修改也许还要有一届人大的接力棒，又或许会不了了之，即便是修改，也是小修小补。就像机关事业单位的工资改革，经过十年扯皮，最后也是在党中央全面深化改革的威力下，才正式摆到桌面上并有了突破性的进展。

全面深化改革就像摧枯拉朽的东风一样，锐不可当，使既得利益者不得不就范，不得不收敛，忍痛割肉。于是，人们期待已久的财政账本完整性可望得以实现。

据权威部门透露，预算法修正案通过后，财税体制改革总体方案的配套措施或将出台，同时还有一份“财税改革解读本”随之面世，这被视为财税体制改革浮出水面的第一次亮相。

考验还在后面

此次大修并非“毕其功于一役”，只是在要害处动刀，尚有许多地方等待进一步修改。

比如，中央预算的支出要编制到项目的问题，早在1999年第九届全国人大常委会通过的《加强中央预算审查监督的决定》中就规定，中央本级预算的经常性支出按中央一级预算的单位编制，中央预算建设性支出、基金支出按类别以及若干重大项目编制。但15年过去了却还未能做到，是有关部门故意延宕，还是暂时不具备操作性，尚不得而知。

再比如全口径预算问题，修改后的预算法并没有在法律中落实全口径预算精神，虽说在法律上构建公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算组成的“四本预算”体系，在预算完整性方面取得了一定进步，但距离全口径预算的目标还有差距。上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪说，目前预算体系只体现了“收”和“支”，没有体现资产负债。这就会导致很多支出转换为另外的资产，而一旦转移为另外一种资产，就脱离了人民与人大的监督视野。

这也符合改革是一个渐进过程的规律，不能希图一晚就把所有的改革难题都解决，一些不合理的东西要待条件完全成熟了再逐一废除。

正如财政部财政科学研究所所长贾康所说，“基于中国的国情和中国配套改革的渐进，预算法本次也只能采取有限修改的原则，追求有限目标。”尽管有遗憾，但毕竟预算法已经动了大的手术，是一次伤筋动骨的大修，接下来就是抓落实，真正将所有收入和支出都装进国家预算的笼子里，因此严峻的考验还在后面。

一是监督问题。国家财政预算最权威的监督机关是人民代表大会，但是，以往人大对预算的审查基本处于被动状态，而且对预算审查的工作无论是人才还是技术手段，都难以胜任，只能粗线条地审查。况且从预算编制到执行，再到追加预算和决算，人大走的都是政府确定的程序，而不是法律程序，其实是“绑架式”审查。因此，要强化人大的监督权，必须令人大进行独立审查、精细审查。

二是惩诫问题。至今还没有因违反预算法而遭到惩诫的相关人员，最多是将小金库没收。须建立有震撼力的惩诫制度，实行问责，谁践踏预算法，就摘谁的乌纱帽。

三是管理机关和执法机关的规范化问题。长期以来，包括财政、税务、社会保障、医疗保障等在内的与预算关系密切的部门，权力都被无限放大，以至于拥有太多的自由裁量权，随意罚没、恣意截留、肆意挪用。因此必须对管理机关和执法部门的行为规范管理，使其服从于法律，而不是自身利益。