本刊记者 袁立明

土地是民生之本，发展之基，财富之源。人类社会的进步、经济的发展和财富的积累，无不与土地息息相关。然而，人多地少是我国的基本国情，尤其是耕地资源不足，已成为制约我国可持续发展的瓶颈之一。

资料显示，我国人均耕地仅相当于世界平均水平的40%。即便如此，我国在耕地使用上仍然存在粗放浪费的现象，耕地保护形势不容乐观。经过长期高强度的土地开发，我国耕地后备资源已经十分有限。扣除生态环境建设重点区域，可开发的耕地后备资源已由2000年的700多万公顷锐减至不足500万公顷，而且分布很不均衡。

“为政之要，首在足食。”“手中有粮，心中不慌。”中国是拥有13亿多人口的大国，粮食问题事关全局，牵一发而动全身。全球经济危机发生以来，国际市场已经出现几轮粮食价格高涨，给我国耕地保护一再敲响警钟。守住18亿亩耕地红线，是保障国家粮食安全、实现可持续发展的最基本条件。守住18亿亩耕地红线，就是保护我们的生命线。

守住18亿亩红线

“18亿亩”这个概念，最早是1987年原国家土地局提出的。当时的背景是：农村实施家庭联产承包责任制后，全国粮食连年增产，1984年获得大丰收。但1985年粮食大减产，同时，耕地面积大量减少，当年减少耕地2100多万亩，开发耕地抵补后，净减少1500多万亩，而且耕地减少势头继续蔓延。中央采取紧急措施，加快制定、颁布土地管理法，组建国家土地管理局，并提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的基本国策。”制止违法占地，保护耕地成为土地管理的中心任务。这就需要一个长远规划和目标。当时，国家土地管理局根据搜集到的各种数据测算，确定最终目标只能也必须保住18亿亩耕地，才能保障人口高峰时15至16亿人的吃饭问题。这是一个长远的、永久性的指标。

本世纪初，土地利用形势发生进一步变化。全国耕地保有量已下降到18.2亿多亩，逼近必保的18亿亩耕地指标。中央为此向全国发出警告，提出18亿亩耕地是不可逾越的红线，必须加大保护力度。从“18亿亩耕地指标”到“18亿亩耕地红线”就是在这种背景下提出的。

在今年全国两会上，中央政府工作报告再次强调：“必须坚持把解决好三农问题作为全部工作的重中之重，这是历史经验的科学总结，既管当前，也管长远，是长期指导思想。农村土地制度关乎农村的根本稳定，也关乎中国的长远发展，其核心是要保障农民的财产权益，底线是严守18亿亩耕地红线。”

上半年，国土资源部启动了“保发展保红线工程2013年行动”，强调落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。在启动仪式上，国土部部长姜大明介绍说，今年一季度，全国国有建设用地供应总量12.3万公顷，同比增加7.6%，创近五年来同期最高水平，然而目前土地供需仍然不平衡。同时，耕地保护面临更大压力。耕地后备资源不足的问题也愈加突出。在这种情况下，今年行动的主题为：“严守耕地保护红线、促进城乡统筹发展”，将集中力量实施促进城乡统筹发展、促进土地利用方式转变和严守耕地保护红线三个方面的工作。“保增长保红线行动”最早是在2009年，国土资源部根据党中央、国务院的一系列部署启动的。几年来，“双保”由“行动“上升为“工程”， 主题不断深化，内容不断丰富在保护耕地方面取得了比较好的效果。

也是在今年，“新型城镇化”成为最大的政策理论热点之一。国土资源部副部长胡存智在今年3月出席某论坛时强调，在新型城镇化建设过程中，“必须坚持保护耕地的红线，保护城镇化发展的现代农业的基础。因为粮食安全的问题，是城市化健康发展的重要前提。”

城镇发展VS粮食安全

中国社科院发布的2012年《城乡一体化蓝皮书》认为，工业化、城镇化的快速推进导致土地要素流出粮食生产领域，工业化、城镇化与粮食生产相互争地的矛盾日渐突出。“耕地约束构成了我国粮食安全的重大挑战。”

蓝皮书认为，确保国家粮食安全是治国安邦的头等大事，只能立足国内，不可能寄希望于国际市场。对我们这样一个人口众多的大国来说，任何国家都无法为中国人的生存发展提供足够的商品粮食，中国必须立足国内确保国家粮食安全、保障主要农产品供给。粮食不同于普通商品，是无法代替的维持人的生命的基本物资，像石油、稀土一样属于战略物资，不能简单地以价格衡量其价值。如果中国的粮食自给率低于一定的安全线，主要供应国随时可能掐断中国的生命线，纵使你拥有再多的外汇储备，也断然买不到自己急需的生命物质，那时不要说发展，恐怕连生存能力都不可能有了。

由于工业化、城镇化的快速推进，影响我国粮食安全的不利因素正在逐渐增加、深层次矛盾日益突出。工业化、城镇化的快速推进导致土地要素流出粮食生产领域，工业化、城镇化与粮食生产相互争地的矛盾日渐突出。随着工业化和城镇化进程加快，耕地仍将继续减少，而且宜耕后备土地资源日趋匮乏，耕地资源紧张状况将会进一步加剧。

“必须坚持保护耕地的红线，保护城镇化发展的现代农业的基础。因为粮食安全的问题，是城市化健康发展的重要前提。坚守18亿亩耕地红线是确保我国粮食安全的基础，怎么样进一步改革、强化耕地保护制度，逐步完善相关措施，使得耕地保护可以得到切实的落实。”国土资源部副部长胡存智不久前在出席某论坛时说。

关于经济建设和保障耕地之间的矛盾，原国家土地管理局局长邹玉川曾撰文指出，根本出路只有一条，就是深度挖潜、全面推进土地节约集约利用。从现在的情况来看，我国土地利用总体上还比较粗放，浪费现象比较严重，所以提高土地利用效益有很大潜力。举个例子，以纯工业用地来说，上海在土地利用效益方面做得比较好，但要拿他们和香港比，用地效益仍然要低10倍，和其他土地利用效益高的国家就更没法比。那么，上海的土地利用效益能不能进一步提高呢？回答时肯定的。国家提出要调整产业结构，这是节约集约利用土地的一个机会和着力点。通过产业结构调整来优化用地结构，不断提高土地的产能，从而缓解经济发展对土地的压力。

另一位原国家土地局局长王先进表示，保护耕地、保住“18亿亩耕地红线”是个复杂的问题。保护耕地与占用耕地的“博弈”或“斗争”是长期的。在保护耕地这个问题上，国务院及国土等相关部门做出了极大努力，取得了很好的成绩，但总达不到预期目的，已见效的往往也很难巩固。解决这个问题，从大的方面讲有两条：一是要调动保护耕地者的积极性，使他们得到与所付出的努力和损失相应的经济回报，也就是让耕地保护者有利可图；二是要抑制占用耕地者的利益冲动。必须通过利益的调整，完善法律，对违法者做到“零容忍”，才能达到目的。

为缓解粮食安全与城镇发展占地之间的矛盾，我国从1997年开始提出并实施耕地占补平衡制度，不仅为城镇化发展提供了宝贵空间，也在一定程度上缓解了因非农建设占地带来的耕地保障压力。在操作形式上，目前各地耕地占补平衡主要是通过开发利用未利用地，以及对部分农业生产条件较差的现有耕地进行整治，补充和新增耕地资源。在操作程序上，按照“先补后占”、“占一补一”、“占补平衡”的管理要求，由国土资源部门调研并设立土地整治项目，依据国家下达的非农建设占用耕地计划和补充耕地计划严格进行审批，多方筹措资金，按照建设工程管理办法组织落实，并进行监督管理和考核验收。目前，部分地区通过移土培肥、改造中低产田、测土配方等，逐步探索提高新增耕地质量的有效途径。

既重数量也重质量

随着土壤缺素和有毒物质污染现象的日益严重，越来越多的人开始认识到，忽视耕地质量底线会使我国的粮食安全受到威胁。

据报道，监测显示，我国耕地基础地力后劲不足、污染加重等问题正变得越来越严重。在原本肥沃的东北黑土区，耕地土壤有机质含量大幅下降，黑土层已由开垦初期的80至100厘米下降到20至30厘米，很多地方已露出黄土。与此同时，南方土壤酸化、华北耕层变浅、西北耕地盐渍化等问题也日渐凸显。不断下降的耕地质量已成为我国农产品质量安全的重大威胁。

有分析指出，造成我国耕地质量下降的重要原因是人们对耕地的利用和管理不当。在农业生产中，农民大多使用小型农机具耕翻整地，浅耕、旋耕面积占到机耕面积的64%。由于长期频繁浅耕作业，造成耕层变浅，土壤物理性能变差，土壤有机质减少，肥力下降。同时，由于种植业比较效益低，农民既缺乏能力也不愿在养地方面加大投入，虽然知道过多使用化肥会降低农田质量、污染水源，但为追求产量，大多数农户依然增加化肥使用量。此外，对于耕地进行保护的法治建设也相对滞后。

“到目前为止，我国在国家层面上，还没有一部专门的耕地保护方面的法律法规，导致难以对耕地质量进行把关，对破坏耕地或造成耕地质量下降的行为难以进行及时有效的处罚。因此，推进耕地质量管理立法进程已经迫在眉睫。”国家粮食局原局长聂振邦说：“记得我年轻时插队那会，就已经禁用666农药了，但是现在仍然有人在用。没有部门负责管理，没有相应的数据标准怎么行？”

实际上，我国长期以来也在努力通过多种手段改善耕地质量。特别是近年来，各地加大农村土地整治力度，内涵不断拓展，做法不断创新。据报道，四川、山东、甘肃等省份结合高标准基本农田建设进行土地整治，增加耕地有效面积，大力改善农业生产条件，着力提升耕地质量。针对耕地质量建设的突出问题，近年来，我国对耕地质量建设投入和规模不断扩大。2012年，中央财政安排土壤有机质提升补贴项目资金8亿元，推广应用秸秆还田腐熟、绿肥种植、土壤改良地力培肥、豆科作物接种根瘤菌等技术，推广面积3700万亩。

“未来的耕地保护，我们不仅要牢牢守住数量的红线，更要守好质量的底线，变单纯重数量保护为数量质量并重，为耕地质量保护也划出一条不可逾越的红线，唯有这样才能实现耕地资源的可持续利用，夯实农产品质量安全的基础。”有专家建议，成立耕地保护工作专门机构，统一领导全国耕地质量保育工作，协调整合耕地质量建设的项目和资金，并科学制定耕地质量建设规划，明确目标、任务。要建立全国统一的耕地质量监测预警体系，掌握国家耕地质量状态。