李洪波

(余姚市水利局,浙江 余姚 315400)

国库集中支付是建立公共财政体系的重要内容,是以国库单一账户体系为基础,以现代化的国库集中支付信息系统和银行间实时清算系统为依托,将资金通过国库单一账户体系支付给收款人的制度[1]。余姚市水利系统于2011年1月1日开始全面实施国库集中支付改革，按照财政管理体制改革的总体要求,一年多来,水利局经认真梳理,周密部署,不断突破实施过程中的各种瓶颈和难点,积极地推进国库集中支付改革,目前已取得圆满成功,为水利各项事业的发展提供了坚实的支撑和保障。

1 水利系统实施国库集中支付的特点和问题

1.1 水利系统财务和资金管理的特点和复杂性

余姚市水利局作为政府部门,不同于一般的纯政策和管理性部门,整个水利系统财务和资金管理具有点多、线长、面广和资金量大、种类繁多等特点。

a.预算单位较多、人员复杂,性质各不相同。余姚市水利局除局本级机关外,还有20家事业单位,其中参照公务员法管理事业单位1家(余姚市水政监察大队),全额事业单位6家,差额事业单位8家,自收自支单位5家(不包括财务未独立单位),6个工程指挥部,5个公司,还有为完成某一项特定任务而成立的若干办公室等临时机构。许多单位散布在全市各地,特别是很多水利建设项目处在比较偏远的地区,交通不便,管理难度较大。水利系统本身就是个大系统,再加上近几年来水利事业大发展,需要大量人员,致使目前水利系统人员急剧增多,但限于国家用人政策规定和各项业务工作要求的不同,人员的性质十分复杂,待遇也各不相同,财务处理复杂。

b.资金数量大种类繁多,不同级次不同要求混合使用。余姚市水利系统资金仅各级财政资金每年就有2个多亿。既有财政预算资金,又有预算外甚至自收自支、自主经营取得的资金。既有本级财政预算资金,又有中央、宁波市以及乡镇街道等各级的资金,许多资金往往是混合使用、相互交叉,而且管理要求各不相同,十分复杂,稍有不慎就会出现混乱,甚至产生各种问题。

c.工程项目多、管理难度大。目前,余姚市水利系统有几十个水利建设项目,若细分则多达数百个。有直接管理的,还有大量的通过乡镇街道进行建设与管理的,涉及全市20多个乡镇街道。水利建设项目在建设过程中,工程概预算往往随着国家政策、工程设计变更、地质及物价的变化等因素进行相应调整,因而项目投资变化比较大。水利工程施工黄金季节是每年的非汛期,这个期间施工任务重,支出也多,但施工年度与财政年度不一致,也带来会计核算和支付上的特殊性。有的水利工程项目建设时间长,跨度达好几年，这些都增加了资金管理的难度。

1.2 水利系统实施国库集中支付改革面临的主要问题

实施国库集中支付是财政管理体制的一项重大改革,也是会计核算体系的一次重大变革,题目新、变化大、要求高,实施过程中遇到了不少瓶颈和困难[2]。

a.财务人员短缺,业务素质下降。余姚市水利系统之前实行了会计集中核算,各单位的会计核算工作统一由水利局会计核算水利分中心进行,本单位取消会计和出纳,仅设一报账人员负责单位日常费用报销工作,按照国库集中支付要求,财务人员严重短缺,而且各单位的报账人员长期不做账,会计业务已生疏,有的甚至从未做过正式的会计或出纳。国库集中支付实行单位零余额,支付由网上进行,要求高、操作复杂,同时要求计划高度精确,会计业务高度准确,使财务人员一时难以适应。

b.计划的高度精确性与项目管理复杂性之间的矛盾突出。国库集中支付要求财政资金的使用具有高度的计划性和精确性,否则无法顺利完成各类资金的支付和结算。但如前所述,水利系统工程项目多、管理难度大,而且变化也比较大,除工程投资常常出现变动外,还有如出现了险情,或上级提出了新的要求任务等情况,就会出现应急之类的工程项目。项目管理十分复杂,与国库集中支付要求计划的高度精确性之间的矛盾突出。

c.畏难和抵触情绪并存。由于国库集中支付题目新、变化大、要求高,无论是领导,还是一般工作人员,普遍有一定的畏难和抵触情绪,认为工作很难做,工作量增大,没有必要,不符合实际，等等,有的甚至拒绝从事财务工作。

2 水利系统实施国库集中支付改革的主要措施

根据水利系统管理体制、资金使用特点和实施国库集中支付改革面临的主要问题,为保证改革的顺利进行,余姚市水利局在实施改革过程中采取了一系列针对性的措施。

a.预先做好人员准备,打好组织基础。余姚市水利局本级实施国库集中支付时,重新选配会计和出纳人员,根据国库集中支付的特点,为加强计划工作,确定专人负责财政收支计划的汇总、衔接、申报工作。下属各单位实施国库集中支付时,预先安排,在实施半年前就考虑选配各单位的会计、出纳人选,实施时一次性全部配齐到岗,做到了组织到位、人员到位、职责到位,有效地保证了各单位国库集中支付工作的顺利开展,为今后的良好运行奠定了组织基础。

b.多种方式培训人才,大力提高从业人员素质。人员培训是做好国库集中支付改革工作的关键之一。为尽快造就一支高素质、高水平的财务干部队伍,自改革刚起步时,余姚市水利局就一方面组织全体财务人员参加市国库集中支付知识培训,另一方面通过以会代训、组织相互交流、印发相关学习资料、建立水利系统财务QQ网等方式进行培训和学习。通过培训,各单位财务人员对改革有了深入的认识,明确了方向,掌握了基本操作程序,提高了从业人员的业务素质,适应了国库集中支付改革的要求。

c.加大对改革的宣传力度,消除各种畏难和抵触情绪。国库集中支付作为公共财政体制的重要内容,被许多国家称为“财政革命”。国库集中支付有利于提高财政资金使用效益,避免资金层层沉淀,加强财政资金管理、控制和监督,提高预算执行能力。国库集中支付改革不但是财务人员的事,对领导和相关业务科室、单位也提出了更高的要求。因此,余姚市水利局不但对财务人员进行反复的教育和宣传,还专门对水利局领导班子成员、各科室负责人、下属单位负责人进行了讲解和宣传,宣传财政改革有关政策,明确国库集中支付的要点和难点,以及要重点注意的事项,通过深入细致的工作,使大家统一了思想认识,消除了顾虑,顺利实施改革,取得了较好效果。

d.努力实现预算的科学化、精细化。预算的科学化、精细化既是国库集中支付改革的要求,也是做好国库集中支付工作的必要条件。余姚市水利局近年来着力提高部门预算编制的规范化管理,部门预算已经全部细化到最基层单位、具体预算项目以及每个预算项目编制人员。资金全部按功能分类和经济分类进行了细化,特别是项目支出预算,明确到具体实施内容。预算的科学化、精细化,使国库集中支付得以顺利进行。

e.建立和完善相关制度以及国库集中支付管理体系。为做好国库集中支付条件下的财务工作,满足集中支付的要求,余姚市水利局建立了一系列的制度。各单位重新明确了各自的财务审核、审批制度,落实相关职责。实行计划申报制度,每个月20日前由各科室、单位将下月需支付的款项内容、金额,经梳理汇总后,报送计划管理人员,综合平衡后与财政衔接确定。建立支付审核制度,国库集中支付后每笔支付都牵涉多人、多个环节,一旦出现了一个错误,就会引起一系列的错误,而且纠正十分麻烦,为避免差错,加强协调和配合,水利局实行“三合一”支付审核制度,即由出纳提出支付意见、会计进行校核、财务科长审定,确保每笔支付的正确性。推出支出分析制度,月、季、半年或年度对国库资金支付进行分析,特别对在预算执行中遇到工程项目款支付滞后等问题的进行研究,分析形成原因及其趋势,及时为有关科室、单位提供支付相关信息,督促各科室、单位加快支付进度,同时为领导决策提供参考依据,发挥参谋助手作用。

3 水利系统实施国库集中支付改革取得的成效

余姚市水利系统全面实施国库集中支付1年多来,取得了显著的成效,具体表现在:

a.全面增强了理财观念,提高了资金使用和管理水平。实行国库集中支付改革以后,各预算单位可以支付的额度要严格按预算执行,一般不作调整,对于预算支出中确需调整的项目、内容,都必须按程序报经批准后才能执行[3],促使各预算单位的领导和财务人员,进一步树立起理财观念,特别是各单位的领导,原来一般只注重于本单位的业务工作,平时很少过问资金和财务问题,认为那是会计的事,国库集中支付后有了明显的经济意识和预算管理意识,工作中自觉按照预算和工程项目计划开展工作,抓好相应工作的进度,增强了资金使用计划性,同时减少了预算调整的随意性,资金和财务管理水平得到大幅度提升。

b.缩短财政资金拨付渠道,有效提高资金使用效率。改革前的国库支付管理,国库拨出的财政资金经一级预算单位账户“中转”,再层层下拨到下级单位或相关单位,拨付环节多、资金流转过程长,资金层层沉淀[4]。实施国库集中支付后,各预算单位账户零余额,支付通过财政零余额账户进行直接支付或授权支付,直接支付到供应商或最终用户,从而使各预算单位在使用财政资金过程中减少了中间环节,避免了资金层层沉淀,而国库则有了更多的资金,有效提高了财政资金的使用效率。

c.促进了预算编制和执行的科学化、精细化。通过国库集中支付改革,推动了部门预算改革进一步深化,部门预算编制管理规范化水平大幅度提高,基本实现了预算编制和执行的科学化、精细化。目前,水利系统预算,包括每个项目预算已经全部细化到每个基层单位,细化到每个具体预算项目,而且经科学和细致的分析和测算,基本符合实际需要。包括项目支出预算在内的预算收支全部按功能分类和经济分类进行了细化。近1年多来的预算执行也比较规范,质量有明显提高。

d.财政资金的控制和监督得到明显加强。国库集中支付条件下,各预算单位的计划、申请、支付等资金使用的全过程都处在相关部门和单位的监控之下[5],既有财政专业科室对预算单位的审批和监督,又有国库支付中心对预算单位的审核和控制。余姚市水利系统局属单位数量众多,原来只有在上级对其进行有限的财务检查时才能发现问题,而且是事后的监督,国库集中支付后,除了财政等部门的实时监督外,作为主管部门的水利局也实现了对下属单位的实时监督,从而形成了对水利资金的有效监控网络,使预算执行过程中的偏差能够及时被发现和纠正,防止了截留、挤占和挪用资金现象的发生。而且在支付过程中,中间各个环节见不到钱,减少了各种经办人员直接接触资金的机会,从客观上减少了违规违法行为的产生条件,显然,财政资金的控制和监督得到了明显加强。

4 实施国库集中支付需要改进的几个问题和建议

a.从实际出发加强和完善计划工作。计划要与实际紧密结合,一方面,各业务部门和下属单位要克服预算排得越多越好的冲动,进一步加强年初预算的科学化、精细化,进一步加强年中计划的安排，大力推进计划的及时执行。另一方面财政部门要充分考虑到业务和工程建设的复杂性和不可预见性,增加计划执行的灵活性,允许各部门和单位及时作适当的调整变更,同时应放宽平时用款计划额度,不要拘泥于每月进度的平衡,以适应不断出现的新情况,共同推进各项工作的顺利开展。

b.改进国库集中支付的网上操作系统。网上操作系统设计基本合理,操作较为简便,但也有需要改进的地方。主要是支付发生后,有些项目的年初预算被任意变更,容易引起混乱;有些表格设计过宽,不便于查阅和A4纸打印,不能做到一目了然,可同时再设计简易表式,去掉一些仅少数专业人员使用的栏目;各单位财务主管使用的软件系统过于简单,不能满足需要;支出明细表中应有预算项目栏,便于领导和相关人员掌握支出预算项目的具体内容。

c.正确把握直接支付与授权支付的关系。能直接支付固然最好,安全、高效,这应当是进行支付工作的首选。但实际工作中许多支出必须要授权支付,而且也无安全问题,授权支付也不等同于现金支付,现金支付部门和单位仍会按规定进行把关。国库集中支付后,部门和单位账户为零余额,上网支付、项目分散,且必须一对一支付,因此授权支付额度过小,容易导致支付困难,影响部门和单位工作的顺利开展,这也是影响公务卡广泛使用的一个重要原因。因此,一方面各部门和单位在授权支付时仍要以转账支付等非现金方式支付为主,严把现金使用关,另一方面财政部门也要充分相信各部门和单位,放宽授权支付额度,以促进各项工作的顺利推进。

[1] 池冬梅.国库集中支付改革存在的问题及建议[J].现代经济信息,2011(19)：94.

[2]傅晓琴.行政事业单位国库集中支付制度探析[J]．财经界：学术版,2012(9):5-6.

[3]缪景．加强财务预算管理 提高经费使用效益[J]．浙江经济,2012(12)：30-31.

[4]童黛铭．基于国库集中支付的事业单位年终核算[J]．浙江财税与会计,2012(5)：37.

[5]赵西梅．关于推进国库集中支付制度改革的思考 [J]．财经界:学术版,2009(10)：18-20.