文/纪 屏

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》约2万字，分16个部分：一、全面深化改革的重大意义和指导思想；二、坚持和完善基本经济制度；三、加快完善现代市场体系；四、加快转变政府职能；五、深化财税体制改革；六、健全城乡发展一体化体制机制；七、构建开放型经济新体制；八、加强社会主义民主政治制度建设；九、推进法治中国建设；十、强化权力运行制约和监督体系；十一、推进文化体制机制创新；十二、推进社会事业改革创新；十三、创新社会治理体制；十四、加快生态文明制度建设；十五、深化国防和军队改革；十六、加强和改善党对全面深化改革的领导。

《决定》开启中国发展新航程，开创世界新机遇，是实现“中国梦”的重大实践新亮点。

“单独”可生二胎

《决定》：坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。

解读：国家卫计委网站刊文称，2013年底我国老年人口总数将达到2亿，而2025年、2030年将分别达到3亿和4亿。如维持现行生育政策不调整，几十年后劳动年龄人口锐减，老年人口比重过大，势必严重影响我国经济社会发展活力和国际竞争力。逐步调整完善生育政策，就是要有效应对和积极缓解人口结构性矛盾的长期影响，保持合理的劳动力数量和结构，延缓人口老龄化速度。

退休年龄延迟

《决定》：研究制定渐进式延迟退休年龄政策。

解读：人社部劳动科学研究所所长郑东亮介绍，渐进式退休，不是说马上开始。比如说现在是60岁，一下子就要到65岁，可能还要有准备，特别是相关的问题要考虑稳妥。另外渐进式还指逐步延长，如果真正开始实施的话，可能一年先延长几个月，然后通过一段时间，比如说从60~65岁，逐步延长，不会一下子延迟几年。

高考不分文理科

《决定》：实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗，不设重点学校重点班。探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考。

解读：中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授毛寿龙说，高考改革是大势所趋。不应该再延续一次性考试定终身的传统，应该采取多元化考试，多元化的录取机制，应该是一年多考，考上了以后还可以去实习，采取灵活上学和灵活毕业的措施。

医生不用开大处方

《决定》：取消以药补医，理顺医药价格，建立科学补偿机制。

解读：北京大学中国经济研究中心副主任李玲认为，最大亮点是首次提出“建立科学的医疗绩效评价机制和适应行业特点的人才培养、人事薪酬制度”，医疗卫生体制中最关键的就是医生，取消以药养医，让医生的价值得到体现，才能使医生回归到治病救人的本质上，赢得患者的信任。

房产税立法

《决定》：加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。

解读：中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌说，这意味着对整体房地产税收体系的调整和改革。在全社会建立住房、信用等基础数据统一平台为房产税的开征提供条件。住房信息联网、明确个人房产的情况将有利于下一步对持有房产进行征税。

中原地产首席分析师张大伟认为，整体来看，目前楼市的长效机制正在形成，对之前影响房价上涨的很多基础都在动摇，随着政策的落地执行，楼市有望回归平稳。

赋予农民更多财产权利

《决定》：“建立城乡统一的建设用地市场”，“赋予农民更多财产权利”，“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”

解读：专家认为，这准确把握了社会主义法治国家的平等发展权问题、市场经济核心的产权问题，使我国城乡统筹进入一着棋动、全盘皆活的新时期。

中国土地勘测规划院院长郑凌志说，今后完善征地制度，提高农民在土地增值中的分配比例；在严格用途管制下，允许农民或集体经济组织参与城镇经营型项目开发；制定集体建设用地流转收益分配办法，合理确定中央、地方、集体、个人收益比例，激活各方面积极性，可能成为改革探索的新热点。

中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英说，《决定》强调城乡一体化、城乡平等。赋予农民更多财产权利，主要是土地财产权，包括抵押、处置及最根本的交易权。要加快确权，保障权益。整体性改革有系统性要求，离不开配套。希望扭转单兵突进局面，完善配套，在耕地红线、生态红线之下，使农村再次成为中国改革的热土。

废止劳教制度

《决定》：废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。

解读：“可以说，中央废除劳教制度是推进法治中国建设的一个重要表现，也是加强人权司法保障的应有之义。”中国社科院法学所研究员熊秋红说，这一重大举措“很有必要”。

劳动教养制度是中国独有的制度。从法律形式上非刑法规定，而是依据国务院劳动教养相关法规的一种行政处罚，公安机关毋须经法庭审讯定罪，即可对疑犯投入劳教场所实行限制人身自由、强迫劳动、思想教育等措施。

熊秋红认为，废止劳动教养之后，应该将原来属于劳教的范围纳入到治安处罚法范围，或者通过出台司法解释来划入刑法范围，所以相关的法律应该加以完善。

官员不准多占房

《决定》：规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房。探索实行官邸制。

解读：很多官员在任期间的住房由当地政府提供，但随着他在不同地区任职，在各个地区都有住房，出现了一名官员占有多套住房的现象。另外，官员的住房可以在市场上进行买卖，其中容易出现国有资产流失：官员从国家手中以低价买入房产，当市场价格上涨后再卖出，其收益就成为个人资产。

国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯说，官邸制，作为一种官员住房的制度，已在国外实施多年。官邸是国家为一定级别的官员提供在任期间居住的住所，官员本人对此没有产权。在中国实行官邸制，具有现实的意义，它可以作为抑制国有资产流失和预防住房腐败的一项措施。

纪检实行双重领导

《决定》：推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。

解读：“目前纪委在监督体制上，存在同级监督不力或监督过软的问题，特别是对党委一把手的监督。”中国政法大学副校长马怀德说，监督效果不好应是此次改革的动因。他认为纪检工作双重领导体制“是一件很重要的事情”，这种体制变革，对于改变中国反腐倡廉形势，特别是对查处腐败案件，具有积极意义。

减少军队非战斗人员

《决定》：优化军队规模结构，调整改善军兵种比例、官兵比例、部队和机关比例，减少非战斗机构和人员。依据不同方向安全需求和作战任务改革部队编成。加快新型作战力量建设。

解读：军事专家岳刚认为，我军改革从组织机构上入手，将现有的人员优化。随着网络的发展，网络安全日趋重要，网络战已成为新的战争模式。改革就是要减少臃肿机构，增加网络战等新型作战单位兵力。

解放军非战斗人员包括机关兵、文职人员、文工团、军事院校和我军下属的各媒体等单位。机关兵有很多分类，负责通信、交通、卫生、饮食等诸多方面；文职人员，是指按照规定的编制聘用到军队工作，履行现役干部同类岗位相应职责的非现役人员。文职人员虽不授军衔，但也是我军力量构成的重要组成部分，可以帮助现役军人少担负事务性和技术性工作。

政府职能增加环境保护

《决定》：加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。

解读：《决定》中涉及的政府职能和作用可概括为“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护”，清晰地界定了政府的职能和作用，也凸显了新的内涵。

国家行政学院经济学教研部主任张占斌说，同过去的“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理”相比，决定新增了“环境保护”要求。把政府职能和作用从“16个字”增加到“20个字”，表明“党和政府对政府职能有了新的认识”，强化了政府在环保方面的职责，有利于加强生态文明建设，建设美丽中国。

非公有制经济可参股国有资本

《决定》：积极发展混合所有制经济，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。

解读：北大金融与证券研究中心主任曹凤岐说，发展混合所有制经济有利于为国企发展注入活力，是改革的突破。目前关于非国有资本参股一事，并未有明确具体参股形式。他认为，没有明确的国有和民营参股比例才是合理的。除去四大国有银行等重点企业，在竞争性企业中，国有和民营企业都有机会控股才有利于发展。

国企利润三成用于民生

《决定》：划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。

解读：“只有上缴更多红利，才能更好地提高公共服务和改善民生，否则这部分财富只能被部分人占有和享受。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，上缴更多红利不是直接分给每一个人，而是用于资助政府的社保和养老开支，用于建设与老百姓生活密切相关的基础设施等公共服务的提高，这样对于提升老百姓幸福感、扩大内需和消费、保障国家财政安全都有重要意义。

对于“为什么到2020年提高到30%”的问题，刘尚希认为，不是一下子提高到30%，是考虑到国有企业的承受能力。

股票发行实行注册制

《决定》：健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。

解读：“这是股票发行注册制首次列入中央文件，将对我国资本市场带来重大影响。”武汉科技大学金融证券研究所所长董登新认为，中国股市市场化进程中的最大障碍就是对股票发行的过度行政干预。

值得注意的是，股票发行由审核制向注册制过渡，并不意味着发行标准的降低和监管的放松。相反，注册制对事后监管提出了更高要求，需要以更加严格的监管维护市场健康运行。这要求证监会的职责随之发生根本性变化，监管重心后移。“证监会需要把更多精力由审批转移到查处市场违规行为、打击证券犯罪和维护市场‘三公’等方面。”董登新说。

允许民资办银行

《决定》：扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。

解读：“无论是允许民间资本发起设立银行，还是健全多层次资本市场体系，完善人民币汇率市场化形成机制，这些举措均意在完善金融市场体系建设，让市场在资源配置中起决定性作用，是当前我国深化经济体制改革的必然之举。”中国社科院金融所所长王国刚说。

他认为，以上举措对于完善市场环境的作用不言而喻。金融市场化的推进，一方面需要有制度的改革，另一方面也需要有配套条件的完善。

《决定》还提出，加快推进利率市场化，加快实现人民币资本项目可兑换。“加快”二字，与十八大报告中“稳步推进”“逐步实现”的表述有明显不同。

中国人民大学经济学院副院长王晋斌说“‘加快’二字凸显出当前我国金融改革的紧迫性，随着改革的提速，预计未来将有更多市场化改革举措出台。”

加大依法管理网络力度

《决定》：坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。

解读：国家行政学院信息技术部主任丁文锋教授表示，互联网本质属性是开放的、互联互通的统一整体，条块分割式的行政管理和按部门利益划分的治理模式与互联网本质相违背，今后应采取一个部门总负责的思路统筹治理。

市场作用升至“决定性”

《决定》：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

解读：中央财经领导小组办公室副主任杨伟民认为，将过去的市场在资源配置中起“基础性作用”改为“决定性作用”，两字之变，意义十分重大，是最大的亮点和重大理论创新，是对我国社会主义市场经济内涵“质”的提升，也是未来深化经济体制改革及其他领域改革的基本方针。其未来影响将不亚于十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制改革的目标。

为什么要改为决定性作用？一是抓住了社会主义市场经济体制的本质特征——用尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品。过去强调市场在资源配置中起“基础性作用”，在国家宏观调控下发挥市场配置资源作用，但都不能最大限度提高市场效率。二是明确经济体制改革的主线和路线图。未来所有经济领域改革都要以是否发挥市场在资源配置中的决定性作用为标尺。三是抓住了我国现实经济问题的根。虽然30多年改革，初步建立了社会主义市场经济体制，但目前经济体制在很多方面很不完善。产能过剩、城市病严重、耕地占用过多、地方债风险、生态环境保护等，很大程度上都与政府干预多有关。

市场升至决定性作用，就可以更好地发挥政府在“宏观调整、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护”重要领域的职责作用。

多元主体治理国家

《决定》：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

解读：《决定》提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的新目标，这是一个崭新的概念和提法。过去我们说建设现代化，是分别从经济、政治、文化、社会建设的角度提出的，而新目标是从制度层面提出的现代化，丰富了我国现代化的内涵。

《决定》以“社会治理”取代“社会管理”，体现了主体的多元化。治理与管理的区别就在于治理是政府、市场、社会组织，党、人大、政府、政协等多元主体一起进行国家的治理，而不是仅仅依靠一种力量，这是民主的一种表现。《决定》提出的“推进协商民主广泛多层制度化发展”，就是推进国家治理体系和治理能力的重要一环。

杨伟民认为，一个成熟的社会制度必须依靠法律。《决定》在不同领域列举了需要完善的制度，表明未来国家治理方式将是法治的，不再是简单命令式或单纯靠行政手段进行。

提高国家安全协调层级

《决定》：设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。

解读：中国国际问题研究所所长曲星指出，之所以成立国家安全委员会，主要是随着世界变化和中国的国际地位的提高，外国对中国的关注提高，各种形式的情报活动更加多样，渠道更加多元。同时，世界各地“恐怖主义”“分裂主义”“极端主义”三股恶势力的活动都很频繁，恐怖主义对无辜平民攻击的手段日益残忍。伴随着高新技术的发展，大频度的人员往来，军事技术的发展，各种利益的交会，国家安全呈现出与以往不一样的局面，国家安全问题更加复杂，形势更加严峻。需要国家多个部门共同协作，有效保护国家安全。所以在原有国家安全机制上，我们要建立新的应对机制。曲星认为，成立这个委员会，能够更加有效整合各个部门的力量，更加有力地进行协调，协调的层级更高。这将有利于国家安全工作的整体规划，集中力量，统一行动。

为改革推进提供强力组织保障

《决定》：中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。

解读：北京大学国家发展研究院卢锋教授说，这样一个专门的制度性、体制性的安排，显示了高层把改革放在优先的地位，体现了改革的强烈意愿和紧迫感；同时，为改革的推进提供了强有力地组织保障，可以将改革的具体措施和部署落实到位，且有利于解决未来出现的新问题，从而保证改革的不断深化。国家发展改革委经济体制与管理研究所所长聂高民认为，“中央进一步加强改革的统筹协调，必将推动发展更有效率、更加公平、更可持续”。