行政事业单位内部控制规范实施问题研究

2013-10-09余姚市住房和城乡建设局茅春红

财经界(学术版) 2013年18期

余姚市住房和城乡建设局茅春红

行政事业单位内部控制规范实施问题研究

余姚市住房和城乡建设局茅春红

2012年11月，财政部以财会〔2012〕21号文件印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，对行政事业单位经济活动进行风险防范与管控，并要求自2014年1月1日起施行。这一规范的出台结束了我过多年来行政事业单位内部控制缺乏权威依据的状态，同时也标志着风险管控理念在行政事业单位的引入与强化。

行政事业单位内部控制规范实施问题

一、引言

2011年，企业内部控制规范在280家企业试点执行，2012年1月1日，该规范在沪深主板上市公司全面实施。2012年11月，财政部以财会〔2012〕21号文件印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，这给目前低效率、滞后的行政事业单位内部控制体系的完善和提速带来了权威的依据，标志着行政事业单位内部控制体系即将走向健全、高效。

《规范（试行）》的出台，是顺应时代发展，解决目前行政事业单位内部控制在理论以及实践中非常滞后问题的需要。目前，各行政事业单位内部控制建设存在诸多问题，与企业相比十分滞后，对于工作效率、财产安全以及廉政建设有很大的影响，甚至影响到政府在民众心目中的形象。

二、行政事业单位内部控制存在的问题

目前来看，各级行政事业单位对于内部管理以及控制的强化都比较注重，着力加强内控制度的相关建设，规范工作程序，强化内部监督机制，推动各项业务的顺利展开。但是同时也应注意到，许多单位在内部控制的相关建设中也存在着一些突出的问题。

(一)缺乏内控观念

较强的内控观念是内部控制规范得以有效运行的前提。整体来看，许多行政事业单位从领导到相关事业人员都缺乏内部控制理论的基本认识，内部控制观念淡薄，意识不到健全的内部控制制度对于工作及业务的开展所带来的积极效应。

有些单位将上级财政部门的财政预算控制作为单位内部控制，使得单位财务部门无法发挥监督作用，形同虚设，甚至成为“小金库”、“钱袋子”，而本单位的内部控制制度无法建立或者草草了事。在另外一些建立了内控制度的单位中，内控制度的执行却流于形式，“有据不依，有章不循”现象屡见不鲜，或者是主体不能主动参与到内部控制制度的执行以及管理中。更有甚者，对内控制度产生抵触情绪，认为束缚了日常工作，阻碍了内控制度的施行，这是长期缺乏制度管理所遗留的弊病，必须予以根除。

(二)内控制度不健全

行政事业单位内部的各项规章制度主要包括预算、货币资金、收支、采购、资产、工程项目、债权债务以及经济合同等，相当数量行政事业单位在这些规章制度方面建立的不够全面不够完善，在某些业务上出现漏洞，管理制度缺失，无法开展业务或者业务开展混乱，无据可依，无章可循。例如，相当数量单位目前尚未建立单独的内部财务管理制度，仅靠惯例进行财务的运作与管理。

管理粗放，内控方法体系不健全，业务流程不合理，有些行政事业单位岗位责任制度分配职权不明确，导致权力过度集中或者工作职能重叠，一人多岗或者不相容岗位兼职现象存在，相互之间无法协调配套，使得业务的开展呈现出冗余的状态，效率低下，负责人不明确，出现问题相互推诿，互踢皮球。

(三)财政业务不规范

行政事业单位财政业务不规范首先体现在基础业务，究其原因，大多是因为财务人员内控意识淡薄，专业素养低，专业能力差，不能很好的适应以及满足财务工作，从而导致一系列诸如出纳人员兼管会计档案保管和收入、费用、债权债务账目登记工作，交接时，接替人员未使用移交的会计账簿，购买实物的原始凭证未能追加验收证明，借款凭据在收回借款时撤回以及计征凭证内容不齐全等问题，使得财务账目混乱，认为增加业务量。

另外，行政事业单位财政业务不规范还表现在预算控制薄弱以及收支管理不严等方面。预算控制过繁或者过简都对是使得预算失效的原因。过繁的预算规定导致主管人员对于本部门管理所需自由空间丧失，无法调动员工积极性；过简的预算规定又会存在相关部门自由度大大增加，甚至放任自流，虚假夸大预算款项。收支管理不严主要表现为任意扩大开支标准和开支范围，做不到专款专用。甚至存在巧立名目、挤占专用款项或者挪作他用。行政事业单位由于在会计上不存在成本核算，因而疏于对实物资产的管理，盲目购买、重复购买以及攀比现象严重，导致办公成本高、利用效率低等问题的发生。

(四)内控措施不到位，监管缺乏力度

虽然《行政事业单位内部控制规范（试行）》对于健全行政事业单位内部控制制度问题做了相应规定，但是在实施过程中，相关事业单位由于没有健全的内控制度，从而导致了管理上的困难，使得监督难以落实，内控成为纸上谈兵，甚至一纸空文。另外需要注意的是，目前行政事业单位内部的职能分配中，审查监管部门和会计部门等处于同一行政级别，没有有效的、具有权威性的监督权力，不能独立完成监督审查任务。同时，公众对于行政事业单位也难以进行有效的监督，使得监督制度流于形式却无法发挥其职能；另一方面，外部监督缺乏单位内部控制健全性和有效性的监督检查，行政事业单位主要外部监督力量财政、审计部门也大多偏重于对单位财政资金运用的合法性、合规性进行监督，而忽视被审计单位是否建立有效的内部控制制度以及有效执行等方面进行实质性检查，使行政事业单位内部控制制度体系失去外部推动力和约束机制；同时，忽视内部控制制度与考核挂钩的监督机制，形成重考核、轻内控的现象。

三、行政事业单位内部控制建设的建议

2012年11月，财政部以财会〔2012〕21号文件印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，为行政事业单位内部控制制度的建设提供了科学依据，虽然《规范（试行）》尚不完善，有待健全，但是对于各单位加快进行内控建设仍然有极大的指导意义，符合时代的要求以及现实工作的需要。各建设主体应当积极结合各单位实际情况，按照《规范（试行）》的要求，对本单位内控建设进行耐心细致的梳理、研究以及探讨。

(一)强化内控建设观念

良好的内控观念是内控制度得以健全和实施的重要保证。单位负责人在整体单位内控体系中居主导地位，加强对单位负责人及领导层内控观念的建立，对于加快本单位内控建设具有重要的作用，要树立其作为责任主体的意识。各级财政部门还应当组织人员对《规范（试行）》进行学习，聘请专业人员进行解读、指导。各单位应结合自身情况，制定适合本单位的内控建设方案，确定建设进程日程表，加快内部控制建设。内部控制建设要求全员参与，应将内控观念深入人心，为构建全方位的内控监督体系奠定思想基础，培养良好的内控意识和内部控制环境。

(二)完善内部控制制度建设

各单位在推进内部控制建设的过程中，应重点加强对薄弱环节和重要岗位的内控建设，坚持以制度管理人，以制度管理事务，确保责任到人，使各个业务环节构成一个控制手段、技术以及方式等相对完整的内控体系。《规范（试行）》中明确要求，各行政事业单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内控工作，这使得内控建设的推进有了有力的组织保障。各单位应抓紧时间成立内控建设领导组并确定牵头部门，单位一把手任领导组长，这对于建立单位经济活动的决策、执行和监督相互分离机制，健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度都具有关键作用和积极的推动意义。

(三)规范财政业务，加强预算控制

《规范（试行）》瞄准财政业务的薄弱环节，重点关注预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理以及合同管理等六项主要经济活动的风险控制。各单位财政部门应建立健全相关管理制度，对于目前业务流程进行认真梳理分析，控制其中的风险流程，整合优化整体业务流程，针对各项业务风险制定相应的对策和方案。在各项经济业务发生的事前、事中、事后贯穿制衡机制，消除频繁追加预算、报销流程中事后“实报实销”等审批制度现象。加强规范行政事业单位会计基础工作，对会计人员会计基础工作规范进行培训教育，并建立对会计基础工作的全面检查制度，建立相应的奖惩制度。

在整个单位的业务活动中，加强预算编制、分析、执行以及考核等环节的管理和监督，建立预算标准，规范预算的编制，在执行环节加强预算的刚性约束，防止随意超预算，扩大预算范围等行为发生。

(四)建立有效监督机制

监督分为内部监督和外部监督两种。各行政事业单位应当首先建立内部审计以及自我评估制度，建立和落实内部考核监督责任制。将内控责任落实到具体部门以及个人，并纳入岗位职责考核范围，督促单位和个人自觉执行。其次，对于外部监督，应当强化财政、审计部门、专业审计机构以及社会对内控制性效果进行监督，建立信息公示制度，增强信息透明度。第三，应当建立科学合理的考核体系以及考核指标，激励职工参与内控工作，对违规现象进行严肃处理。