拒绝城市内涝

2013-09-05◎

中国建设信息化 2013年17期

◎

不知从何时起，每年夏季“到城市去看海”这一尴尬而又危机四伏的黑色幽默笼罩了中国大江南北的城市。住房和城乡建设部2010年对国内351个城市的专项调研显示，2008年～2010年间，有62%的城市发生过不同程度的内涝，其中内涝灾害超过3次以上的城市有137个，在发生过内涝的城市中，57个城市的最长积水时间超过12小时。国家防汛抗旱总指挥部办公室统计，2010年我国有258座城市受淹，其中大多数为暴雨内涝。日前国务院办公厅于今年4月下发了《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》，指出力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造，用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。为落实通知要求，住房和城乡建设部印发了《城市排水(雨水)防涝综合规划编制大纲》等系列文件，重拳出击，抗击城市内涝。城市可望在未来不再为雨洪所困。

历史的欠债

城市内涝的外部直接原因是降雨。夏季我国东部、南部地区普遍受东南季风的影响，来自海洋的季风带来大量湿润的空气，形成大量降雨。尤其对台风天气，带来段时间强降雨，对城市的排水系统形成严峻考验。

中国城市规划协会地下管线专业委员会开展的一次全国城市地下管线普查表明，全国市政排水管线的总长度超过30万公里，主要分为污水和雨水管线，其中一半以上是本世纪初以来建成。

历史上由于受限于国家经济条件，我国城市的雨水管渠设计重现期相对偏低。全国城市早期设计排水系统的重现期一般取一年左右（即一年一遇的洪水标准），2006年后有的城市的设计标准稍有提高。过低的排水系统设计标准已经不能满足需要。我国城市的排水系统设计水平按照2011年最新修订的《室外排水设计规范》规定，一般地区排水设施的设计暴雨重现期为1～3年(即抵御1～3年一遇的暴雨)，重要地区为3～5年。

排水系统老旧是另一个重要原因。2012年北京发生有史以来最严重的内涝后，北京市水务局在面向公众的释疑中陈述表示：北京市中心城区正在使用的排水管网最早还有明代的设施。城市管网的更新，面临诸多问题。有些地方虽然很老化，但无法拆迁，所以老旧管网只能是打补丁，发现一处补一处。同时，因为城市建设项目面临审批等，项目的建设也跟不上，导致排水系统建设滞后。

城镇化的矛盾

城市城镇化速度过快。近年来，我国快速提升的城镇化进程，加剧了“地上地下”设施的差距。如北京市，10年城区面积扩大了近10倍，地下管网建设却远落后于城市扩张速度。

大量地面大型建筑如雨春笋般生长在城市各个角落，地下城市排水设施建设却因城市开发建设缺乏科学规划，“重地表、轻地下”导致建设经费不足、重视不够、规划审批繁琐、管理多头等等原因严重滞后于地面设施建设速度，造成“外表光鲜，里面糠糟”的尴尬。中国城市规划设计研究院副长杨保军认为，虽然极端气候是导致城市内涝的直接原因，但与快马加鞭式的地面建设相比，城市排水系统建设明显滞后，造成严重“肠梗阻”，这才是症结所在。

城镇化带来的另一个负面效应是城市硬化地区面积的大量增加，城市绿地面积的大量减少严重影响了城市地面对地表径流的消化作用，加重了了城市排水系统负担，加剧了城市内涝的程度。以北京为例：在1958年北京总体规划市区范围是640平方公里，市区绿化隔离带范围是314平方公里，占市区比例49.1%；1982年北京总体规划市区范围是750平方公里，市区绿化隔离带范围是260平方公里，占市区比例34.7%；1992年北京总体规划市区范围是1040平方公里，市区绿化隔离带范围是240平方公里，占市区比例23.1%。为此，北京市城市规划设计研究院副总工程师王军透漏，比较纯的绿地的径流系数是0.2左右，如果是水泥铺装或是沥青道路的话，径流系数一般在0.9左右。也就是说，面积相同绿地和硬地，其自身的排水能力相差8倍。当前城镇化过程中，城市甚至乡村大量使用钢筋混凝土造房子、建街道、硬化路面，不少原生态的沟渠甚至是农村居民的院落，也逐渐被“水泥化”。

雨洪调蓄能力削弱。数据表明，新中国成立初期北京市有湖泊200余个，目前仅存50余个，市区水面所占比例由5%降低到2%。城市的河湖水面是调蓄雨洪的主要设施，也是雨洪利用的重要设施，当发生超过排水系统排水标准降雨强度时，河湖水面或蓄水设施可暂时蓄存，降低雨洪峰值到达时间，待降雨峰值过后再从调蓄设施缓缓排至排水系统或在调蓄设施中对集蓄的雨水加以利用。城市雨水调蓄的另一种形式是将雨水存于地下，通过大面积保留透水性好的绿地，建设透水地面以及地下蓄水池来留住雨水，一方面减少需要排出的水量，另一方面将雨水转化成水资源留存起来。城镇化的提速造成城市周边大量湖泊、湿地消失，城市河流水道堵塞甚至完全被填平，对城市雨洪的调蓄能力减弱，大量降雨一时间无法消化，造成内涝。排水系统管理体制机制滞后。

城市水务管理缺乏统一管理，目前城市防涝工作主要由各城市各自承担，并非由国家一级统一管理。很多城市内部的排水由城建部门负责，城市外围由水利部门承担；有的则由排水企业负责管理，实现市场化运作模式；一些小区、厂矿企业则自行建设管理地下管网，与市政管网没有统一管理关系。中国城市规划协会地下管线专业委员会的一份调研报告指出，截至2006年，有379座城市的防洪工作由水利部门负责，有114座城市归口城建部门，另有142座城市则由两个部门共同管理，还有7座城市未明确管理部门。

雨污合流方式难以承担城市防涝重任。目前国内大多数城市尤其是经济相对落后的中小城市，排水管网与雨洪管网大多还是合流制系统，雨污水在同一管沟中泄流，雨污水中没有随流冲走的沉积物就积存在管道中，即使是分流制的雨水管沟，降雨初期也有大量污物被带到管沟中沉积下来，随着年代越积越多，开成了淤塞，不仅使排水管沟过水断面减少，还增加了排水阻力，排水量大为减少。另外，还有一些城市环境卫生不好，道路上垃圾杂物多，一下雨这些杂物常常被雨水汇集到雨水口，造成雨水口被封堵从而地面雨洪泛滥。

重拳出击

国务院办公厅于今年4月下发了《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》。《通知》提出，力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造，用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。

通知要求2014年底前，要在摸清现状基础上，编制完成城市排水防涝设施建设规划，力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造，用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。

为落实通知要求，住房城乡建设部日前印发了城市排水（雨水）防涝综合规划编制大纲（以下简称《大纲》），要求各城市结合当地实际，参照《大纲》要求抓紧编制各地城市排水（雨水）防涝综合规划，同时要求各省、自治区、直辖市住房城乡建设主管部门及时掌握规划编制进展情况。《大纲》要求，城市排水（雨水）防涝综合规划的编制内容应包括规划背景与现状概况、城市排水防涝能力与内涝风险评估、规划总论、城市雨水径流控制与资源化利用、城市排水（雨水）管网系统规划、城市防涝系统规划、近期建设规划、管理规划及保障措施。各省（区、市）住房城乡建设部门要在2014年6月30日前，将辖区内各城市规划的近远期建设任务整理汇总，并将各城市排水（雨水）防涝综合规划一并报送住房城乡建设部城市建设司。

河北省召开城市排水防涝工作座谈会，部署用5年时间完成排水管网雨污分流改造，建设一批雨水调蓄设施，基本消除社会影响大、反响强烈的城市积水区域，在遭遇每小时40毫米以下降雨时，能在降雨结束后2小时内排除积水；用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系的任务。

河北省表示，为加快排水防涝设施建设改造，将严格建设用地规划管理，控制开发强度和地表径流，因地制宜配套建设雨水滞渗、收集利用等削峰调蓄设施。推行下凹式绿地建设改造，新建绿地全部实行下凹式设计，对有条件的既有绿地也要进行下凹式改造，到2017年，下凹式绿地占城市绿地总面积不低于20%。在城市道路、停车场、广场推广使用透水性铺装材料，城市新建道路的人行便道采用可下渗结构，既有道路人行便道随道路改造进行透水性改造，到2017年，透水性便道长度不低于城市道路总长的20%。探索和推广雨水收集利用系统，在新建小区(占地面积在2万平方米以上)配建雨水利用设施，在大型单体建筑物(建筑面积在2万平方米以上)推行屋顶绿化等雨水利用措施。

山东省确定，在2014年年底前，全省各城市和县城要编制完成城市排水防涝设施建设规划，2018年年底前，基本完成排水管网雨污分流改造，确定特大城市和大城市河道防洪标准达到50-100年一遇。同时，山东省主管部门明确规定，井盖产权单位是管理第一责任人。因井盖破损、丢失造成车辆、行人损伤的，一律由井盖产权单位负责赔偿。

山西省日前要求各地政府开始对当地地表径流、排水设施、受纳水体等情况进行全面普查，评估城市排水防涝能力，编制城市排水防涝设施建设规划。根据当地降雨规律和暴雨内涝风险情况，确定设施建设标准。对人口密集、灾害易发的大城市，采用国家标准上限。按照山西省政府要求，各市和近年汛期内涝严重的县将在2013年12-底前完成城市排水防涝设施建设规划的编制(修编)和审批工作，其他县将在2014年6-底前完成，力争到2017年完成全省城市排水管网的雨污分流改造，到2023年建成较为完善的城市排水防涝工程体系。

《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》要求，“十二五”期间，全国规划范围内的城镇建设污水管网15.9万公里，约三分之一为补充已建污水处理设施的管网。其中，设市城市7.3万公里，县城5.3万公里，建制镇3.3万公里；东部地区6.1万公里，中部地区4.9万公里，西部地区4.9万公里。全部建成后，全国城镇污水管网总长度达到32.7万公里，每万吨污水日处理能力配套污水管网达到15.6公里，大幅提高城镇污水收集能力和污水处理厂运行负荷率。