段 敏

（昆明市财政局，云南 昆明 650000）

2012年底，为进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起施行。行政事业单位内部控制的目标是合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。但是在实践中，部分事业单位财务风险意识淡薄，财务风险加剧，严重影响事业的健康发展。《行政事业单位内部控制规范（试行）》的出台，有利于事业单位增强风险意识，促进单位建立完善防范财务风险的机制，未雨绸缪，防患于未然。

一、事业单位内部控制的特点与存在的问题

事业单位内部控制主要有以下几个特点：事业单位内部控制制度建设不应以经济效益为前提，而应以公共服务为目标来设计和建设内部控制制度；行政事业单位的组织结构、部门设置、职能权限等会受到外来制度和规定的约束，内部控制制度建设的空间相对企业来说要小；行政事业单位在资金来源、资本结构、会计处理等方面与企业有着很大的区别，内部控制制度建设的内容相对简单。

（一）内控意识薄弱，认识不清

内部控制意识是内部控制环境的重要内容，良好的内部控制意识是确保内控体系得以有效运行的重要保证。但是，很多事业单位对内部控制重要性的认识不足，对内控知识缺乏基本了解，内控意识不强。更有个别领导干部没有认识到内控是一种业务运作过程中环环相扣的动态监督机制，也不清楚管理者和相关业务部门在内控过程中应当承担的职责。

（二）内部控制制度不健全

内控体系的有效运作需要有相关制度的保障，制度的不健全和不完善会对整个内部控制体系的营运产生实质性的影响。当前，内控制度方面存在的问题主要表现在以下几方面：一是相关会计岗位的设置不够严慎，未能体现岗位之间的制抑关系，个别规模较小的事业单位甚至会计、出纳、资产管理等不相容岗位一肩挑的现象；二是内部控制制度所涉及的范围没有涵盖到单位的所有人员和多个业务环节，尤其是固定资产内部控制薄弱的现象在事业单位比较突出。

（三）固定资产控制环节薄弱

自从事业单位实行政府集中采购以后，在固定资产购置方面得到了一些控制，但是在使用管理环节上仍存在着比较严重的问题，重购轻管的现象比较严重。主要表现在以下几方面：一是不做可行性分析，盲目购置。如某单位花几十万元盲目购某朝洋设备，购入后，适用范围不符而闲置，迷信洋设备，花国产设备三倍价格购买进口设备，浪费了资金；二是有些单位没有按照相关的规定建立定期财产盘点制度，结果是账上有的资产，实际已经报废，有的已经损坏变卖，出现账实不符的现象；三是还有些单位未将购置的资产及时入账，未登记资产明细账和实物卡片，导致责任不明。

（四）机构设置不合理，部门之间协调性差

受原有的行政体制的影响，很多事业单位在建立之初没有做好相关机构的构建计划工作。具体表现在：组织机构没有针对各单位的实际需求来设置，岗位职责不明确，从而导致各单位不能起到相互牵制的作用；内部控制工作不能够涵盖到整个单位的经济业务，其他非内部控制的直属部门，如财务、审计、检查等部门缺乏合作意识，沟通联系较少，协调配合性差。在不少单位审计机构的设置处于纪检监察或财务部门领导之下，独立性和权威性不强，从而不能够起到监督检查的作用。

（五）缺乏有效的监督考核机制

部分事业单位对内部控制缺乏有效的监督考核机制，不能够对单位的内部控制体系的正常运作作出真实合理的评价。产生有章不循，内控制度成为“印在纸上，挂在墙上”的摆设。随着事业单位财务制度的改革，传统的审计已经不能够满足事业单位内部控制的需要。在对事业单位进行考核时多以目标、任务完成情况为主要考核依据，考核机制的设置缺乏科学性。更缺乏对业务过程的控制和监督，无法达到事前、事中的控制，使内控制度在“既成事实”面前失去作用。

二、强化事业单位内部控制应遵循的原则

事业单位的内部控制是由事业单位的领导层和全体员工实施的，旨在提高事业单位管理服务水平和风险防范能力，促进事业单位可持续、健康发展，维护社会主义经济秩序和社会公众利益，实现事业单位的服务目标。因此，在建立健全内部控制相关制度，强化事业单位内部控制体系时，需要遵循以下原则：

（一）全面性原则

行政事业单位内部控制应当对单位内部经济活动进行全面的掌握控制，贯穿预算编制、预算执行、投资评审、绩绞评价全过程，覆盖单位的所有工作职能和事项。

（二）重要性原则

完善的内部控制，不仅要把事业单位各项活动置于全面的监控中，还要对重点环节、重点部位、重点问题进行重点控制。

（三）制衡性原则

事业单位的内部控制应在机构设置、权责分配以及业务流程方面相互制约、相互监督。每项完整的经济业务活动，必须经过具有互相制约关系的两个或两个以上的控制环节或部门方能完成。在横向上，每项完整的经济业务，至少应由彼此独立的两个部门或人员办理；在纵向上，至少经过互不隶属的两个或两个以上的岗位或环节，以使下级受上级监督，上级受下级牵制，形成相互监督的控制模式。

（四）适应性原则

内部控制应当与事业单位的规模、竞争状况和风险水平相适应，并随着情况的变化及时加以调整。内部控制要随着事业单位的发展、外部环境的变化、战略目标的调整变动。

（五）成本效益原则

事业单位内部控制建设不是以经济效益为前提，在某些业务上还要关注工作的社会效益，因此，在事业单位内部控制过程中，成本效益原则是十分重要的，要注重对成本的控制，以使用最少花费，取得最大的经济效益或社会效益。

三、加强事业单位内部控制的策略

（一）强化会计基础工作，健全财务制度，加强经济核算

会计基础工作的薄弱严重制约了事业单位的内部控制制度建设和部门预算的实施效果，因此必须重视事业单位的会计基础工作，强化会计系统的控制作用。通过健全财务制度，财务工作就可以做到有法可依，有章可循，实现规范化管理的要求。同时，事业单位还要加强经济核算，以尽可能少的投入，获得最大的社会效益及经济效益。

（二）提高单位会计人员素质

内部控制制度由人而设、为人而设、也由人来执行。因此，事业单位内部控制建设和实施的好坏，很大程度上取决于单位人员，尤其是会计人员素质的高低。今后要加强对会计人员的培训和后续教育，增强他们的责任感和使命感，促进内部控制得以更好地落实。

（三）牢固树立内部控制意识，强化单位负责人的责任意识

单位负责人要充分认识内部控制对合理保证经营管理的合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整、提高经营效率和效果、促进事业单位实现发展战略等方面的重要性，积极采取有效措施，切实加强内部控制的建设，塑造良好的文化氛围并影响职工的控制意识，打好内部控制建立与实施的基础。

（四）提高部门预算编制的科学性和准确性，加强部门预算执行管理

预算控制是内部控制的核心环节，部门预算是事业单位最重要的内部控制手段之一。编制部门预算时做到科学准确，同时加强预算执行时的监督力度，维护预算的刚性。事业单位要进一步加强和完善部门预算制度，结合本单位的发展预测，认真分析后做好统筹安排，使预算能科学、合理、透明、公正并具有可操作性。预算通过后，要严格执行，区分预算内、预算外的资金执行区别的授权审批制度。年终，要全面公示预算编制及执行情况，使其受到最广泛的监督。强化预算控制在事业单位内部控制中的功能和作用，要进一步扩大部门预算的范围。将各部门单位的全部财务收支事项均纳入部门预算的实施范围，严格预算的调整和追加。

（五）实施绩效考评，提高资金使用效益

以支出绩效评价为手段、以结果为导向的绩效预算，是成熟市场经济国家公共支出预算管理的一项重要制度，是我国预算管理改革的方向。通过实施绩效考评，可以有效提高单位资金使用效益和公共服务水平。

（六）加强资产管理，合理配置和有效利用资产，防止资产流失

事业单位资产是实现各项事业计划的物质基础。事业单位资产应按照科学规范、从严控制和保障事业发展需要的原则配置资产，规范资产配置管理，优化资产配置，提高资产配置的科学性和合理性，同时加强资产使用的绩效考评，有条件的单位可按照国家有关规定建立资产共用共享机制，避免资产的闲置和浪费，努力提高资产使用效益。

（七）加强事业单位内部监督，防范财务风险

事业单位应增强风险意识，对本单位的业务活动以及经营活动进行监督检查，建立完善的财务风险防范机制，维护财经纪律的严肃性。内部监督包括单位会计人员的会计监督和单位内审机构的审计监督。会计监督是《会计法》赋予会计机构和会计人员的权利和责任。单位内审机构必须与会计机构并行设置，保证内审机构的相对独立性和对会计机构的制约性。由于内部审计机构对本单位财务内部控制情况了解，可以把握内部会计控制的薄弱环节及容易造成损失的失控点，通过有针对性的、经常性的跟踪审计监督，帮助有关控制部门逐步加强和完善内部会计控制，使内部会计控制起到应有的作用。

（八）强化单位外部的监督

财政部门是单位会计与内部控制工作的主管部门，审计部门是执行审计、监督工作的职能部门，因此，在健全完善的事业单位内部控制体系的过程中，财政和审计部门应当发挥应有的作用。比如，各级财政部门可以成立相应的组织机构，加强对行政事业单位内部控制制度建设的组织与指导；财政部门、审计部门相互配合，进一步硬化预算约束，加强财政监督，强化绩效理念，规范收入分配，建立有效的激励机制和全面科学的绩效评价体系，提高事业单位依法理财的积极性和建立健全内控制度的自觉性。