宗 华

（华东政法大学，上海 200233）

美国是一个三权分立的国家，但是权力结构在三权分立的框架下一直发生着变化，在19世纪后期至20世纪期间变化最为突出的是：三权分立的权力重心由国会转向总统，逐渐发展成为以总统为重心、起主导作用的三权分立新格局。

一、总统与国会

在早期及整个19世纪，国会在制订国家政策方面往往起主导作用，国会是联邦制中的主导，是不可抗拒的力量。[1]国会代表着各州的意愿，同样也代表着人民的意愿。由于殖民时期的历史原因及自由的美利坚民族精神，美国人民抗拒专制独裁统治，因而一直极力限制总统的行政权力。而国会则成为代表民意行使国家权力的主要机关。美国国家权力结构实际是国会至高无上的一种体制，总统也在国会的领导之下。但国会并不能代表真正的民主，实际上它仍然被多个利益集团所把持，国会所作出的决议事实上是各利益集团斗争后的结果。

总统行政权力扩张经历了漫长的时间，从海斯总统开始，经历几代总统的努力，逐渐遏制了国会对行政权力的干涉，削弱国会的权力，扩大行政权力，权力中心逐渐向总统倾斜，最终进入了以总统权力为重心，总统为主导地位的时期。而富兰克林·罗斯福是这一新格局的奠定者，在经济萧条、社会体制动荡的背景下，罗斯福采取一系列强硬措施，将权力逐步集中在总统手中。

首先，罗斯福改革行政机构，通过建立大批行政机构来扩大总统权力。如联邦贸易委员会、预算局等。通过争夺国会对特定领域的管辖权，从而扩大总统的权力范围，极大程度的削弱了国会的权力。

其次，扩大总统立法权。根据美国宪法规定的原则，20世纪以前美国的立法权基本掌握在国会手中，总统主要以使用否决权的方式参与立法，牵制立法部门。[2]20世纪后，罗斯福经常通过频繁提交国情咨文的方式，来干预国会通过的由他建议的社会立法。由此参与、干涉立法，扩大政府的权力。总统提交的国情咨文实际上成为一种立法纲领，国会的许多主要立法就是在总统咨文的基础上制定的。[3]

再者，通过对外政策的制订和实施，扩张总统行政权力。总统拥有对外事务权，但是在三权分立的体制下，其对外事务和重大决策应该通过国会，受到国会的制约。罗斯福和威尔逊在任期间，为了避免国会的干涉，都采取了规避措施，罗斯福采用偷梁换柱的手法，而威尔逊则先斩后奏取得过会认可。同时，他常利用行政命令和行政协定的方法摆脱国会的干涉，因为行政协定不经参院同意就可直接生效，而相比之下，法案和条约都必须经过国会的批准。总统通过这种规避手段实际上获得了独立处理对外事务的权力。

二、总统与法院

在法院层面上，对于总统行政权力的态度法院并不是一成不变的，经历了一个由支持扩张到限制扩张的变化过程。

在19世纪早期，法院曾支持集权联邦制，当时美国已经开始显现经济萧条，垄断巨头们控制经济，严重损害了公民个人利益和社会公共利益，以马歇尔为代表的最高法院为了维护联邦权威，而支持联邦集权化，打击垄断，维护经济秩序以及社会利益。坦尼任首席大法官时期，也曾在查尔斯河桥案中强调，当私人企业的经济权益与社会公共权益发生冲突时，政府有责任保护后者。这些原则在重建时期为第十四条修正案中的平等法律保护的条款所肯定，为联邦政府干预经济和管理经济提供了宪法根据，也为联邦政府扩张权力、权力集权化提供了可能[4]。

无论这里的联邦政府权力是广义解释，还是狭义解释，总统的行政权力是它最典型的代表和体现。联邦政府集权化同时也反映出总统权力的集权化，是总统权力扩张的体现。因此，在19世纪早期，在当时的社会背景下，法院在支持集权联邦制的同时，也是对总统权力集权及扩张的支持，不过仅限于对经济的干涉。

但是法院这一支持态度并没有持续很久，在19世纪80年代，最高法院在政府干预经济问题上开始转向保守。最高法院在处理政府管理经济的问题上，开始对其管理权进行了限制。最高法院通过司法审查权最终决定行政法的合理性，此外，不仅可以审查政府的某一部门是否有权决定某一政策，而且还可以审查决策的合理性和实施政府决策的程序的合理性。[5]这在很大程度上限制了政府的行政权力，也同样是对总统行政权力的限制。总统无法无限制的通过行政部门贯彻他的权力，也无法通过国会无限制的颁布立法处理行政事务。

三、总统与三权分立

总统行政权力的扩张是否意味着对三权分立原则的破坏？答案是否定，这时期美国总统行政权力的扩张仍然是在三权分立的原则下进行的，依旧受到来自国会和法院的限制。

对于总统与国会的关系，这一时期，总统在蚕食国会权力的同时，极力扩张自己的行政权力，从三权分立的国会重心转变成总统重心。但总体来看，二者所扮演的角色并没有发生实质性的变化，总统与依然相互牵制制衡。首先，总统虽然通过提交国情咨文的方式干涉立法，但是并没有剥夺国会的立法权，打破三权分立原则。国情咨文的本质仅仅是建议性、纲领性的文件，不能直接决定国会的立法，因而立法权仍然属于国会，总统最多只能进行间接干涉。其次，总统通过行政命令、行政协定以及其他方法摆脱国会干涉，但这仅仅是临时性的措施，并没有改变国会对总统决策的否决权，恰恰也是因为这种制衡，总统才另辟蹊径来贯彻他的行政权力，国会对总统的制衡依旧存在。所以，权力中心从国会转向总统并不是三权分立的打破，而仅仅是三权分立体制下权力分配比重的变化。

而法院与总统之间制约关系的变化较之国会并不那么明显。虽然法院曾一度为了联邦利益而支持联邦集权化，但是并不是完全针对总统，且仅仅是通过判例扩大政府权利，其司法权并没有受到侵夺，反之政府也并没有过多干涉司法审判。而随后的司法审查权更是限制了总统的行政权力，所以法院对总统一直存在着制约。

所以，总统权力虽然扩大，但是仍然在三权分立的体制框架之下，总统、国会、法院的分权与制衡依然存在，并没有发生本质性的变化。

四、总统权力扩大的利弊

总统权力的扩大最主要是为了解决“效率问题”。国会本身是立法机构，其特点为多中心的权力结构，是各种地方势力和经济利益集团的政治混合体，也是两党党魁争权夺利的场所，这必然造成国会内部的意见分歧和无休止的争论，以及处理问题的拖延。[6]而当时美国经济政治形势紧张，外部环境复杂，急需一个强有力而富有效率的权力来应对危机，显然国会不是合适的选择。

能够提供权力之集中，保证公共事务之统一，实施有效统治的领导人非总统莫属。扩大总统权力，实现权力的集中化，能够提高处理事务的效率，而不会像国会那样争论不休。这能最大限度上应对当时面对的问题。

虽然有国会和法院的制约，但是总统权力的扩大必然带来风险。总统权力的扩张是在当时经济、政局紧张的背景下不得不进行的，但当社会重新进入缓和平稳阶段，即使有国会和法院的制约，扩大的总统权力是否会产生权力滥用的危险？答案是肯定的，总统由危机而获得额外权力，但当危机消失时，没有了危机的部分制约，这部分权力必然拥有了滥用的空间。而无论危险是否产生，崇尚民主平等、抗拒权力滥用的美国人民必然会开始限制总统的权力，努力使行政、立法、司法权达到完美制衡的状态，而总统、国会和法院之间权力的争夺和制约也一直在进行着。无论如何，总统权力为重心的三权分立体制已经奠定，至今仍然持续着。

[1]加里·沃塞曼.美国政治基础[M].北京：中国社会科学出版社，1994.68-69.

[2][6]刘绪贻，杨生茂.美国通史[M].北京：人民出版社，2002.539，543-544.

[3]张定河.美国政治制度的起源与演变[M].北京：中国社会科学出版社，1998.127.

[4][5]王希.原则与妥协[M].北京：北京大学出版社，2005.278，286.