金 丽

（辽宁省铁岭橡胶工业研究设计院，辽宁 铁岭 112000）

众所周知，产业是城镇化的支撑，没有产业或者少有产业的支撑，即使是有了城市的外在形态，也难于体现城市的任何功能。这在我国的城市发展中是个带有规律性的问题。但是，遵循这样的规律并不是很容易的事情。在实践上，有的时候，也就是在城镇化的外部环境上不能满足相应条件，即便是有了产业，也未必就一定会很自然地推进城镇化进程。本论文以欠发达地区，特别是以铁岭市的城镇化过程为分析背景，从城镇化过程的一些矛盾入手，对推动城镇化的三大外部环境——城镇化的产业环境、与产业环境相关联的土地环境、农民工进入城镇以后的保障环境进行必要的分析，并提出一些建设性的建议。

一、产业支撑城镇化的矛盾分析

几年来，铁岭市城镇化过程，成就显著，有目共睹。正因为发展比较快，问题才显得比较突出。城镇化过程存在的主要问题可以概括为四大矛盾：

（一）相对发展的“城市住建”和相对缓慢的“产业发展”之间的矛盾

从理论上看，在欠发达地区，产业发展带动城镇化的良性循环机制，第二产业发展才是关键和基础。铁岭市作为欠发达地区，城镇化过程必然是首先表现为第二产业的支撑过程。在这个过程中，第二产业或者农事深加工企业的发展态势尤为重要。只有这些产业发展起来，才能形成对城镇发展的支撑，推进铁岭市城镇化进程。

铁岭市存在着相对发展的“城市住建”和缓慢发展的“产业支撑”之间的矛盾。这一矛盾意味着铁岭市城镇的经济承载力非常有限。城市经济承载力，是指“城市的每单位土地所能提供的经济价值量”，它表现为城区范围内企业的密度与规模的大小，也表现为一定时间内所能容纳劳动力和对财政支持力的多少。城市的繁荣，虽然很重要的是体现在城市住宅建设的多少，但是如果城市经济承载力太低，这种住宅建设可能成为“相对空巢”。所以缺乏城镇的经济承载力，城镇的发展、繁荣和活跃就缺乏现实基础。

城市经济承载力不足，产业支撑力差，城市难以吸纳农村剩余劳动力，规模性推进城镇化乏力，这是实现城镇化的最基本的问题。

（二）有限的土地资源供给与城镇化扩张需求之间的矛盾

矛盾的核心表现为土地制约，这是推进城镇化存在的最普遍问题。

工业发展用地瓶颈。要增加城市的企业密度和城市经济的承载力，更快地推进城镇化，就必须加快工业企业的发展，但是有限的土地资源已经不可能满足工业发展与城镇扩张的需求，18亿亩耕地的红线不能突破。铁岭市近年来的建设用地指标几乎为零。

从铁岭市18个重点镇发展上考察，按照各重点镇的发展规划，铁岭市未来几年各镇规模都将进一步扩大，要依托产业的集聚带动人口的集聚，但是，经过省、市、县层层分解后落实到中心镇的可用土地指标远远不能满足其发展需求，就会造成一些项目无法落地，必然影响产业对中心镇的有力支撑。

（三）远离城镇的产业布局与繁荣城镇要求之间的矛盾

矛盾的核心表现为产业集聚区域与城镇的对接错位，这是推进城镇化最容易被忽略的问题。

工业企业支撑城镇化，主要从财政、人气、拉动服务业和繁荣市场等方面实现对城镇化的支撑。如果产业布局有利于对城镇人气的提升，就势必产生商机推动城镇服务业的发展。反之亦然。在中国，特别是在欠发达地区，这体现着城镇化过程规律。

铁岭市新城区缺乏第二产业支撑。新城区的东北物流城和在建的“奥特莱斯”或“星悦南岸”项目，这种第三产业的发展，远期看，毫无疑问将会带动新城的繁荣。但是，新城区贴近城市区域缺乏第二产业的支撑却是事实，（虽然新城区产业开始布局的初始阶段，可能考虑到环保因素而没有规划布局第二产业，但是，二产并不都是污染产业。）因为人们在新城区缺乏择业信心，这必然延缓新城的人气上升，不利于城镇化的快速发展。

（四）重点镇发展要求与农民进镇“后虑之忧”之间的矛盾

矛盾的核心表现为农民进镇后的生活保障，这是推进城镇化必须解决的重点问题。

小城镇的发展有其自身的特点，这个特点集中体现为农民工进镇和无工农民进镇两类人员。在城镇化过程中，有的地区计划整屯或整村迁入城镇，这里就包括这样两类人员。农民工或者无工农民进城以后，他们的农民身份并没有根本改变。特别是无工农民进镇以后，他们不仅关心干什么，年龄偏大的无工农民更关心的是他们的养老问题。

二、产业带动城镇化的几点建议

（一）围绕中心城（镇）区加快产业集聚

1.围绕中心镇集聚产业。应紧紧抓住四个环节：①制定引导农村的农事企业向中心镇集聚的政策。要给农事企业进入中心镇以一定的优惠和鼓励。②在中心镇的发展初期，要特别关注第二产业的发展和扩张。为了增强中心镇的经济承载力，在修订中心镇的规划中，要在城镇区域形成第二产业发展的功能区。③发展中心镇的特色产业。发现并开发本地区的特色资源，如开原市老城镇、昌图县八面城镇有关辽金时期的一些传说等。把特色开发好利用好，使之成为本镇的亮点和名片，以此提升重点镇的知名度，集聚人气，带动商业、旅游等第三产业的发展。④远期推进策略——实施规模性推进。其核心是规模性龙头企业带动农民变居民。在比较长的时间内，培育规模性龙头企业，实施规模性土地流转，带动农民整村进镇或者规模性进镇，实现农业产业化和城镇化同时推进。

2.加快县级中心城市第二产业集聚。应加快县级中心城市第二产业集聚：①应特别关注贴近县域中心城市的工业企业集聚。如昌图银河工业园区，其特点是紧贴母城，这一园区的工业集聚状态，要和昌图县“散热设备生产基地”不同，银河工业园区的发展直接影响到昌图中心城市的发展规模。所以应举全县之力，给出特殊政策，重点抓好该园区的产业集聚。②应特别关注铁岭新城区的第二产业集聚。毫无疑问，铁岭新城区的发展理念和建设实践都是令人瞩目的。东北物流城与奥特莱斯（心悦南岸）的建设和发展，作为“三产”企业，随着时间的推移，一定会带动新城起飞。

（二）积极探讨实现“农业用地平衡”的有效机制

在建设用地指标几乎为零的状态下实现工业企业在外延上的扩展是非常困难的，而工业企业发展扩张受土地要素的制约，也就意味着对城镇化的制约。特别是欠发达地区应该去探讨如何解决土地瓶颈问题。实践上看，多数地区已经提出“农业用地平衡”问题，所以很值得探讨和研究。从理论上考察，“农业用地平衡”——就农业用地来说，从局部看，将出现这一地区减少而另一地区以等量数额增加的情况；但是从全局考察，农业用地总量并没有减少，也就是实现了农业用地的平衡。实现这种平衡有三个关键环节：①必须要有一定量的可供开垦或者复垦的农业用土地，这是实现农业用地平衡的基础；②这新开垦的土地成为土地增量，大部分可作为建设用地指标在省内转让并获得收益，小部分作为本地区建设用地使用，这是实现农业用地平衡的手段。③建设用地指标的受让方可在本地区征用一定量的农业用地作为建设用地，同时，其征用的农业用地在数量、质量上和土地指标出让方新开垦的农业用地相等，这是实现农业用地平衡的保障。

其特点是：一是在形式上实现了农业用地的异地增减平衡。二是在目标上最终实现了转让双方对建设用地的需求和复垦土地的资金补偿。

这既是一个政策性强，操作复杂，涉及面大的问题，又是一个不得不解决的问题。

当前研究探讨的主要内容是：①土地平衡作为解决建设用地瓶颈的举措，如何得到国家和省政府的政策支持。②如何扩大转让范围。建设用地指标的转让范围，不是在县内和市内，而在全省范围内，实现欠发达地区与发达地区的转让才更有意义。③如何规范建设用地指标出让方的土地复垦行为、规范受让方征用农业用地行为。④如何确定开垦或复垦土地的基本条件，也就是应该具备哪些条件才能开垦土地；土地复垦的基本标准。

可否将建设用地指标的转让方式统一归属于土地转让一级市场运作。最终形成一个有效率的实现全省农业用地保持平衡的运作机制。

在产业支撑城镇化的三大支点中，处于基础地位的是产业的集聚程度、产业贴近母城的布局和工业企业的扩张；处于关键地位的是如何解决产业和建设的要素瓶颈问题，实现农业用地的平衡；处于保障地位的是农民工或者农民进城（镇）以后的生活保障问题，探讨农民带着土地进城（镇）的有效形式。三个支点缺一不可。只要满足了这三大支点的要求，就一定会有力推动铁岭市城镇化进程。