试论我国多党合作制度的制度设计路径选择

2013-08-15熊必军

湖南省社会主义学院学报 2013年2期

★熊必军

中国多党合作制度就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国的一项基本政治制度，是符合中国国情的社会主义政党制度，它的产生、形成、发展是一种历史和现实的选择结果，适应中国政治发展、社会发展、具有中国特色的社会主义政党制度。我国多党合作制度的制度结构是共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，共产党代表、多党派联系，政治协商、参政议政、民主监督则构成了我国多党合作制度的制度安排。它既是基于我国传统“和合”文化的理念，社会历史发展的选择，也是基于中国社会政治生活不同于西方社会政治生活的制度环境，其制度结构都是具有合理性、合法性和现实性的适应性效率［1］。因此，在我国的政治生活中，制度结构已经适应了我国社会历史的发展，确立了我国政党制度的基本模式，产生了很好的制度效率，是不需要改变的。但社会发展的持续性及人的有限理性要求要不断进行制度变革与创新，才能适应社会的发展趋势。因此，在加强我国社会主义民主政治建设的进程中，主要是加强我国多党合作制度安排的制度设计，慎重选择政治协商、参政议政、民主监督等各项制度安排的制度设计路径，强化我国多党合作制度的适应性，提高我国多党合作制度的制度适应性效率，以应对国际、国内各种复杂的环境，克服我们的局限性，更好地推进我国的民主政治建设。

制度设计是以制度安排为核心的社会设计。制度设计是指在一定的社会历史条件下，历史主体依照一定的历史经验与制度传统，以某种理想制度目标为依归，对社会进行以理念创新、制度安排和组织建构为主要内容的制度设想、制度创新及其理论形态。从逻辑上说，当人类产生了社会，有了社会生活，并在社会生活中感觉到有筹划、组织政治生活的需要，有了这样一种理性的自觉，人类就有了制度设计的行为。在人类社会发展的历史长河中，制度设计是必须的。尤其美国著名的行政学家、管理学家和经济学家西蒙为代表的“有限理性”，以及诺斯对“完全理性”的批判表明，人拥有的知识能力和决策能力是有限的，不仅受到物质和环境不确定的影响与限制，还受到诸如记忆容量、判断准确程度、计算能力有限性的限制。这些制度设计的前在预设给我们的启示是:人类必须通过制度设计与制度创制，才能预防和弥补自身理性的不足。而且正是由于人的有限理性，再加上我国国情的内外环境复杂，以及经济社会的不断发展，所以我国多党合作制度必须通过设计一系列制度安排来克服人在决策中的有限理性及应对环境的变化，实现政治生活的制度化与规范化。

历史证明，中国多党合作制度是与我国的国情、党情相适应的，具有独特的政治优势，但也容易出现权力过分集中、监督乏力、权力腐败等现象;我们现在面临的问题不是政党制度再选择，而是如何通过制度设计来发展、完善的问题。从总体上讲，我国多党合作制度有原则性、宏观的规定，但宏观制度缺乏中观、微观的制度支撑，制度化、规范化、程序化水平不高，从而导致了政党制度运行中的一些问题。同时，新时期，我国经济社会结构的变化对政党—国家—社会之间的关系产生了一定影响，依法治国、社会主义民主政治建设、和谐社会建设等要求增强政党制度的民主政治功能、社会整合功能;而且对政党制度的运行机制、运作方式等也提出了新的要求，

制度文明是人类文明的内核所在，它不仅是现代文明的重要支撑，而且是现代文明的重要标志。邓小平同志说过:“制度问题带有根本性，全局性，稳定性和长期性。”［2］“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［3］深刻地说明制度设计的重要性。因此，我们只有通过有效的制度设计，才能保证和巩固我国多党合作制度半个多世纪以来不断发展与完善的成果。众所周知，世界上的任何制度都具有普遍性和民族性(或一般性和特殊性)两重性，我国多党合作制度的民族性就是它的“中国特色”，它的普遍性就是政党政治是现代文明社会民主政治的主要表现形式。因此在对我国多党合作制度进行制度设计时，我们必须坚持制度的普遍性和民族性两重性考量。

此外，制度设计的幅射面很广，如果从整个社会结构系统上考察，它主要有理念、制度和组织三个轴心指向。美国著名社会学家、结构主义流派代表人物塔尔科特·帕森斯在《现代社会的结构与过程》一书中，将社会系统分为三个结构层次:“用作社会系统参照的三个层次分别是价值、制度和集体。价值被表述为规定系统成员取向的总领域，而独立于系统结构、情境或目标的特殊内容。制度是规范模式，它规定了位于系统的不同地位、不同情境、掌握或服从不同制裁的局部个人被期望(指定的、允许的或禁止的)行动的范畴。另一方面，集体是从事角色活动的个人的群体或组织，这些群体或组织在它们作为局部所处的系统中有某些功能意义。”［4］也就是说，社会系统有价值、制度、集体(组织)三个结构层次，这种区分是有道理的。秦德君博士也在其《政治设计研究—对一种历史政治现象之解读》认为，人类政治文明的大厦填满了各种家什，然而其中最为基本的，乃是理念、规则和组织体系这些骨架性内容。理念是社会的价值判准，制度是社会的规则体系，而组织是理念和制度的负载体，它既是理念与制度的产物，又是理念与制度再生的结构动因。［5］中国特色政党制度的制度结构是共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，共产党代表、多党派联系;政治协商、参政议政、民主监督则构成了其制度的主要制度安排。而制度设计是以制度安排为核心的社会设计，因此，中国特色政党制度的制度设计主要是围绕着政治协商、参政议政、民主监督等各项制度安排展开。众所周知，完整的制度设计可以向人们提供一整套较为明确的信息，可以激发公民参与政治的热情，并使其转化为合理有序的政治参与，为人们的行为选择设立了一个合理的空间，进而借助于奖惩机制，不断对人们的行为进行双向的奖惩，从而对政治行为选择进行引导。因此对中国特色政党制度进行制度设计时，应从宏观、中观、微观三个层面进行了制度设计的框架构想，从理念、制度、组织的三个角度进行了制度设计的路径设想，从理念化、制度化、程序化三个过程进行制度设计的可操作性应对措施思考。

一、宏观层面

对于中国多党合作制度宏观层面的制度设计来说，从理念的角度看，它是一个理念化的过程。理念是关于人类社会发展的最一般的价值系统。“按照社会学的设想，价值被审慎地规定在高于目标的一般的层次上。”［6］“在信念的层次上，价值的‘理由’超越经验的知识，而根植于宗教和哲学的领域”［7］价值分为个人价值系统与社会价值系统。政治理念设计是社会价值系统设计。这种设计一是在政治、社会、历史、文化交互作用的条件下，对社会一般价值予以抽象、提升乃至理论确立。它确立一种群体价值，对人类生存秩序、社会正义、公共政治生活本质、政权合法性基础、政治关系以及政治发展等方面，确立起一种根本态度与根本准则。因此在我国多党合作制度的制度理念设计中，首先，要把坚持马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的指导不动摇，坚持中国共产党的领导不动摇，坚持中国共产党与其他民主党派的长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针等等纳入我国政党制度的价值理念设计中去，因为这些我国多党合作制度的根本性准则和基本方针是经历了半个多世纪的实践检验，已经成为我国政治生活中的基本准则了，但是我们还是应当把作为价值理念来设计宣扬，使之成为我国多党合作制度中的核心价值理念，这是我国多党合作制度设计时的基本价值取向，从思想上引导人们的政治观念、参与政治生活的价值取向。

其次，要把中国多党合作制度的主要特性——“合作”理念纳入制度理念设计中去。几千年来，中华民族就独立自主地创造了不同于西方世界的、独具特色的中华文明，也基本形成了中华民族的一个重要的哲学与政治概念:“和”。所谓“和”，是讲各种不同的事物需要互相补充和有机配合。与“和”相反的概念是“同”，“同”是事物的单一性。最早提出“和同”论的是西周末年的太史伯。后来孔子赋予“和”与“同”更加广泛的意义，明确提出“君子和而不同，小人同而不和。”孟子提出:“天时不如地利，地利不如人和”。荀子提出:“万物各得其和以生”。《中庸》提出:“和也者，天下之达道也”。因此，在中国传统文化中更多地具有“和”、“中庸”、“和而不同”、“政通人和”、“和为贵”、“和气生财”、“家和万事兴”、非攻”、“兼爱”、“无为”即不相竞争等反映“合作”的思想。此外，在中国古代政治理念的设计中，老子的“道”，孔子的“仁”，孟子的“义”，到后来康有为等人设计的“大同社会”等等，无一不体现着“合作”的思想。所以，在中国古代政治文明理念中形成了“尚中庸、喜和谐、重合作”的思想，为以“合作”为主线的我国多党合作制度提供丰厚的文化营养，因此中华传统文化的“和合文化”精神是我国多党合作制度的文化基础，而我国多党合作制度中，中国共产党和其他各民主党派的合作本身就是这种中华传统文化“和合精神”、“和而不同”集中体现。此外马克思在他早年的哲学著作《德意志意识形态》第一卷第一章中就指出:“社会关系的含义是指许多个人的合作。”并且对政党合作展开了一系列的论述(关于马克思主义的政党合作思想已有人专门撰文阐述，故这里不在细说。)因此我们应当要把“合作”的理念明确提出作为我国多党合作制度理念设计时的考量，这是我国多党合作制度的民族性的价值取向。

第三，要把法治、民主等理念纳入我国多党合作制度理念设计中去。人类社会的法治理念、民主理念是人类在漫长的历史发展中经自觉提升而铸就的，成为人类政治生活最基本的“核心概念”。这些是人类政治生活的普遍性准则，我们应当进一步把它们引入我国多党合作制度的制度理念设计中去，这是我国多党合作制度设计时普遍性考量的价值取向。

二、中观层面

在中国多党合作制度中观层面的制度设计中，从制度的视角来看，则是一个制度化的过程。制度的基本意义是向人们提供规约和可预见性。“制度的存在是为了降低人们相互作用时的不确定性。这些不确定性之所以产生，是所要解决的问题的复杂性以及个人所有解决问题的软件(用一种计算方法)不足的结果”。所以“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”。［8］政治制度是保证社会合理存在与有秩序运行的基本规则。美国政治学家G·A，阿尔蒙德说，“政治制度是负责维持社会秩序或改变这种秩序的合法制度。”［9］政治制度是政治设计的主要维度。政治理念和政治制度构成的关系是:“价值规定了行为的总方向。然而，价值并不告诉个人在既定的情境中干些什么。”因此，要“价值通过合法与社会系统结构联系的主要参照基本点是制度化。”［10］因为“价值系统自身不会自动地实现，而要通过有关的控制来维系。在这方面要依靠制度化、社会化和社会控制一连串的的全部机制。”［11］因此我国多党合作制度设计中观层面制度设计的主要维度是制度化的设计。

从中国共产党和各民主党派的第一代领导人一开始设计与创建我国多党合作制度，就以马克思主义的政党合作思想及传统政治文化的“合作”理念为指导，以中国的现实国情为基础开始了制度化的设计。譬如1949年第一届中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，就是我国多党合作制度设计的制度化开始。随后的1956年中共八大报告明确了“长期共存、互相监督”作为多党合作的基本方针;1982年十二大报告的“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针;1989年颁发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(即著名的“14号文件”);2000年颁发了《中共中央关于加强统一战线工作的决定》;2005年颁发了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(通常称为2005年5号文件);2006年颁发了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等等都制度化设计的结果。此外1993年与2004年两次宪法修正案的序言的第十自然段末尾规定:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”如序言的最后一句:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”第五条第三款规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”等等。但是如果从我国多党合作制度的民族性与普遍性两重性来思考，以现代民主政治制度的制度化为标准，以“合作”理念为核心，就会发现当前我国多党合作制度的制度化程度还有待进一步提高，即以适应我国经济社会结构变化与政治生态的变化来发展完善我国多党合作制度的制度化设计。因此对于我国多党合作制度的中观层面的制度化设计应当从国家制度、执政党制度建设与参政党制度建设两个层面进行。

首先，国家制度层面的制度设计。现代民主政治的发展表明，政党在推动现代民主政治中的作用是十分重要的。政党不仅是现代政治组织的独特形式，而且是它的中心。特别是“中国共产党是社会主义事业的领导核心，既是执政的力量，也是领导的力量。作为执政的力量，是政治制度的实际操作者，作为领导的力量，可以不依赖政治制度，即国家制度，而拥有实际的政治力量。”中国共产党是我国政治制度总体设计者和推动者，决定着整个政治制度发展的取向、路径和方式。从我国政党制度的实践看，中国共产党在1989年和2005年相继颁布了关于加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见，提出了一系列理论观点和政策主张，推动了我国政党制度向制度化、民主化和现代化发展，体现了执政党追求民主的坚定意志。但是从多党合作制度是我国基本政治制度的本质属性，“合作”的本质特征来分析，政党制度的制度化设计在国家法律层面上的展开还是不够的。无论是中共中央颁布的中发［1989］14号文件还是中发［2005］5号文件，说到底还是共产党的政策主张，是从执政党的角度规范了执政党与参政党的关系、规范了参政党的政治地位和活动方式等等，这些还是属于政策规范的范围。尽管有我国宪法规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”、在宪法序言的最后自然段和总纲的第五条中有“各政党和各社会团体”的文字，但是没有对政党制度及八个民主党派有比较详细的阐述，相对而言，全国人民代表大会和民族自治地方的自治机关等都有专门章节作较为详细的阐述，因此宪法对我国政党制度的规范就显得比较薄弱。不难看出，在政党制度的制度化建设上尚存在“政策具有最高权威”的痕迹。政策的确是一切政党一切实际行动的出发点，但是政策毕竟不是制度，特别是国家与社会日趋分离的当今中国，全能政治渐行渐远，政策的张力和控制力远不及在权力高度集中的计划经济年代，执政党只有将其政策主张及时转化为国家法律，在国家制度的框架中对我国多党合作制度进行制度化设计，才能推动我国多党合作制度的更好发展，使我国多党合作制度的民主性和科学性得以保证。

其次，执政党制度建设与参政党制度建设的制度设计。任何制度的建立，都是与社会主体对社会秩序及社会发展需要的理性思考和选择，制度执行的情况，也与执行者有很大关系，尤其在社会转型中的中国。因此，建设高素质的执政党和参政党的制度设计就显得特别重要。因为我国多党合作制度的坚持和发展，政党合作模式的完善，取决于共产党的领导水平和执政水平，也取决于民主党派的合作能力和参政能力。因此从两者总的方面来看，制度设计要按照依法治国、依法执政、依法参政的时代要求，完善中国共产党的领导体制与执政体制，建立合理有效的民主党派参政议政机制、联系社会机制;完善政党制度的运作机制与运作程序，科学规范政党的执政与参政方式，合理规范中共与民主党派之间政治协商、合作共事、民主监督的体制、方式。从执政党的角度分析，中国共产党要适应世界民主潮流，加强对共产党执政基本规律的探索，要根据形势的发展和任务的要求不断完善党的领导方式和领导方法，不断提高党的科学执政、民主执政、依法执政的能力，不断推进党内民主，并要在政党制度的框架内优化政党合作模式，使执政党和参政党之间有个适度的张力，实现共产党领导与民主党派的独立性之间的相互平衡，并要积极地按照民主规则创新运行机制，自觉地将自己置于制度的约束之下。同时，在实行对外开放、发展市场经济的国策下，社会结构也出现了新的变化，社会阶层日益多元化，中间阶层日益壮大的情况下。执政党要加强自己的执政基础建设，不断巩固其原有的产业工人阶级基础，进一步将阶级基础扩大到白领、金领和第三产业阶层:将社会中间阶层的优秀分子吸收到党内来，使社会中间阶层始终团结在党的周围，成为维护政治稳定的坚定力量。从参政党的角度分析，民主党派是政党，应该具有政党所具备的一般职能，能够在利益表达和整合中发挥作用。民主党派只有成为“人民控制公共权力的延伸之手”，才能在政党政治中发挥更大的主动精神。作为现代政党的参政党，要提高顺应政治环境的变化和联系社会的能力，在国家与社会日益分离的今天，民主党派能否与社会保持良好联系，并能够很好地整合社会资源，提升自身在社会上的地位和作用对于政党发展是很重要的。要有自己独立的地位、价值和本党特色的纲领，引导自身成员树立政党意识和责任意识，能够在坚持四项基本原则的基础上自主的展开活动。要提高本党成员对本党的认同态度，现在有的党派成员往往把参政党看成是交谊组织或者是曲折入仕的途径，这对民主党派的凝聚性起了负面影响。此外，民主党派要加强自身的代表性建设。政党代表一定的社会利益群体执掌或参与国家权力，以实现对社会利益的权威性配置。因此政党必然要维护它所代表的阶层和群体的利益，政党也一定要为它所代表的群体认可。我国的民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟。民革、民盟、民建等政党都有自己所联系的界别，这些界别就是各民主党派所代表的群体(比中国共产党的阶级基础和社会基础要广泛得多)。民主党派自然要表达这些阶层的利益要求，这也是政党代表性的体现。政党的代表性问题是关系到政党合作的社会基础。现在，民主党派的代表性问题遭遇了理论与实践的困惑。一是各民主党派议政的角度雷同，缺少特色。二是各民主党派与自己所联系的那部分群体缺少沟通机制，政党对自己所联系的群体的利益诉求不够敏感，所在的群体对自己政党的认知度也不是很高。我们知道，政党总是作为一定阶级、阶层或利益群体的代表者及利益诉求的反映者而存在。如果说，民主党派的代表性是全方位的，什么都能表达，其结果是政党的代表性弱化了，政党的特色也就黯淡了，那么，政党之间合作的合法性就会受到挑战。民主党派要使自己不丧失社会基础，有足够动力，就要在吸纳新的社会力量时，做到在党内界别结构发生变化的情况下保持特色与创新发展有机统一。

三、微观层面

对于我国多党合作制度微观层面的制度设计来说，从组织的视角审视，它应该是一个程序化的过程。“组织是‘一个由有意识协作(合作)行动并由两人或两人以上力量组织的体系’。”［12］“当人们为了协调一个集团的活动以到达既定目标而确定出明确程序时，便产生了组织。”当然，“并非一切集团都是组织，与自发形成的集团不同，只有按照正规程序建立起来的集团才算得上组织。”［13］迪韦尔热认为:“组织的定义可以概括为基于一定物质基础(规章、设备、技术、办公室等)之上的某类集体成员的角色构成。政党、工会、社会运动、压力集团、行政机构、公共企业和半私有企业等等都属于这个范畴。”［14］在制度与组织的相互关系中，制度是“基本规则”，这一规则不仅创造了一系列的机会，也会形成约束，组织是在既定约束下为了捕捉这些机会以实现一定目的而成立的。如果运用博弈论来分析，这里所指的制度就是博弈的规则，而组织就是博弈的主体之一。但是在很多情况下，一些人在使用制度和组织两个概念时，并不完全加以区别，有时候往往用制度概念来代替组织。譬如说对人民政协这个统一战线组织就称之为人民政协制度。组织的创立和运行既受制于既定制度，又体现既定制度。也就是说我国多党合作制度的主要组织形式——人民政协制度既受制于我国多党合作制度，又体现了我国多党合作制度。“制度设计要求构造‘恰当的逻辑’，引导制度及其成员。”［15］所以当我们进行我国多党合作的制度设计时，要构造合作的程序逻辑，并引导各民主党派成员及无党派代表人士加强合作。因此，我国多党合作制度的微观层面的制度设计主要是对人民政协制度进行合作程序化的设计，也包括我国多党合作制度中，中国共产党执政党和民主党派参政党在各级政权组织中合作程序化的设计，主要集中体现在政治协商、参政议政、民主监督三个方面。

1.政治协商。中国共产党同民主党派进行政治协商，是中国多党合作制度运行的一项重要的制度安排。当前政治协商的制度设计形式主要有:民主协商会、小范围的谈心会、座谈会等会议形式，以及各民主党派中央向中共中央提出书面建议的形式。主要内容有:中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件;宪法和重要法律的修改建议;国家领导人的建议人选;关于推进改革开放的重大决定;国民经济和社会发展的中长期规划;关系国家全局的一些重大问题;通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等，政治协商这项制度安排设计的重要原则是已经把政治协商纳入程序化，对一些重大问题在决策前和决策执行中进行协商，代表最广大人民群众的共产党和代表着不同社会阶层和群体的各民主党派共同协商国家大事，使广大人民群众或社会阶层通过政治协商这项制度安排间接地参与国家事务的管理，已经反映了这项制度设计的科学性、民主性及效率性。尽管该项制度设计已经是程序化了，但是面对结构逐步转型、利益明显分化、冲突日益频繁的社会。而“民主治理视角下的合作行动作为一种设计的结果，不同于危机设计的命令型合作，也不同于理性设计的纪律型合作和渐进设计中的协作型合作，而是一种回归政治平等的协商型合作。”［16］因此，人民政协作为我国政治协商制度的组织形式，面临着进一步程序化、规范化的挑战在某些方面还存在一些值得讨论和思考的问题。其中最重要的一条是政党合作与协商的内容非常广泛，有宏观问题有微观问题，有原则性问题有策略性问题，有相互关系问题有共同面对的问题，但是关于这些差异性很大的问题的合作和协商并没有在理论和方针层面形成分类合作与协商机制。因此我们要在各党派之间，特别是中国共产党与各民主党派之间的纵向合作与协商机制，要从重大政治问题协商机制、民主党派政权参与协商机制、政策合作协商机制和工作沟通协商机制［17］等四个方面，从大到小、从宏观的到微观的来完善协商机制的制度设计。在重大政治问题协商机制方面，首先中国共产党要发挥领导作用，其次各党派最终要形成统一的意志和声音，这方面主要是协商的具体程序设计方面。在民主党派政权参与协商机制方面，共产党作为执政党负责干部管理，要将推荐民主党派人士担任各级国家机关领导职务作为一项重要政治任务，要与各民主党派协商、制定好各民主党派干部担任国家机关领导职务的范围、数量、层次、程序的有关规范，并使之制度化、规范化，使之不会因个别领导人的喜好、注意力而更改。在政策合作协商机制方面，在进行制度设计时要注意切磋原则和选优原则。我国的各民主党派在许多专业领域是有一定优势的，如果有一个好的政策性合作协商机制，就能够更好地发挥它们的优势，使我们的政策制定得更好更科学。在工作沟通协商机制方面，制度设计就是如何使其经常化和系统化的问题。同时，还要根据社会分化的现实，在人民政协组织之中，建立专业化的横向协商机制，例如党际协商机制、党与社会团体之间的协商机制、以及政党与社会团体和集团、公民个人之间的协商机制等等。

2.参政议政。参政议政是我国各民主党派、无党派人士和其他爱国人士参与国家政治生活的泛称。参政是指民主党派在中国共产党的领导下参加国家政权，通过其成员为代表在政府担任领导职务、人大代表、政协委员等，是一种直接的政治参与形式;而议政是由民主党派对国家和社会政治生活中的诸多问题进行调研、发表议论、提出意见和建议。参政与议政虽是两种不同的政治参与方式，但彼此之间是相互渗透、相互促进的。民主党派的参政议政是其作为参政党最重要、最基本的职能，因为这是参政党政治功能和政治作用的内在要求，也是实现多党合作的主要制度安排之一。参政议政的制度设计是一个“参加”三个“参与”，主要形式有:参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行。具体而言，就是通过出任政府领导职务、选任人大代表、担任政协委员等三种途径进行参政;通过提案工作，参加各种会议和以媒体为中介为党和政府献计献策，民主党派成员在视察调研过程中了解社情民意、发现有价值的发展思路和社会问题，及时向执政党传递相关信息，做到下情上达等方式进行议政。参政议政这项制度设计，已经为我国众多的不同社会阶层和群体提供了能够表达他们各自利益和观点的一种程序，一种舞台，一种论坛，使得人民群众都能够公正、平等地通过参政议政直接参与国家事务的管理，权利和义务都得到了保障。

2005年中共中央颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(以下简称《意见》)对于进一步充分发挥民主党派和无党派人士参政议政作用作出了更加制度化、规范化、程序化的规定，增强了民主党派和无党派人士参政议政的力度和可操作性。然而民主党派的参政和议政之间并不是等量齐观的。相比较而言，参政的功能表现得更为正式一点，也更为制度化和更为有效，它有自己的规则和运行的轨迹，民主党派成员无论是担任政府领导职务，还是在人民代表大会中拥有代表身份和在人民政协中拥有委员的头衔，这些职位中都设定了对应的权力范围和义务约束，使得民主党派在一定程度和一定范围内能够有所作为的。但总体上，民主党派成员担任政府部门领导，人数比较少，地位比较低，管辖范围比较窄，担任正职比例小。执政党在民主党派参政问题上中央一级和省级做的相对较好一些，而有些地方领导对多党合作制缺乏应有的认识，因此经常会给民主党派参政设置一些人为的障碍。民主党派的议政主要表现为发表议论、提出意见和建议，还有参加调研和提出议案等，但还是缺乏一个能够全面、有效吸纳和反馈的机制用来处理民主党派的议政。在议政方面，民主党派近几年在人大和政协的提案，从整体情况来看质量并不高，而且有游离于普通民众实际需求之外的倾向，以至于近几年两会期间出现山寨版的提案更符合民情的现象，究其根源在于民主党派的参政是对以往政治惯例的制度化路径依赖，缺乏可操作性的程序。而且目前参政议政的路径主要通过出任政府部门实职和当选为人大代表与政协委员，然后通过人大和政协来进行参政议政，存在着参政议政的路径比较单一的问题，满足人们渴望参与国家政治生活的参政议政需求。对新兴的参政议政途径如网络参政议政还没有纳入制度化的设计中去。因此参政议政的程序设计还有待进一步加强的地方，国家制度层面的程序化设计还比较全面，但是到地方性制度层面的参政议政的程序化设计还是不完善。因此，我们首先要完善国家制度层面地参政议政制度设计，加强对地方参政议政制度层面的制度设计;其次对参政议政的制度设计要程序化、规范化，具有可操作性;第三是要完善对参政议政的提案或意见建议的提交、采纳、办理、结果的一整套程序的制度设计;第四要加强对新兴参政议政途径如网络参政议政等政治参与方式的制度设计。

3.民主监督。监督制度是现代民主政治的重要支柱之一，完整的监督制度包括宪法监督、议会监督、行政监督、司法监督、政党监督、社会监督等。我国民主监督主要指各民主党派通过提意见、批评、建议的方式对中国共产党的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分之一。民主监督运行机制的制度设计主要体现了对国家事务管理及国家大政方针实施的效果进行监督，以提高其效率，同时也反映了人民群众对国家事务管理权力的政治参与，从公民政治参与意义上讲，健全的监督机制为公民和公民团体提供了正常的组织和舆论渠道，提供了公平、平等的参与机会。特别是近些年来，随着民主监督逐步向制度化、规范化迈进，围绕民主和团结两大主题，人民政协积极履行民主监督职能，针对党和国家的方针政策、国家重要事务提出了许多重要的意见和建议，对党和政府的科学化、民主化决策起到重要作用，在社会上产生了较好的影响，是我国民主政治发展的重要表征。然而，由于思想上、制度上和机制上等方面的原因，人民政协民主监督存在着一些问题，比如民主监督意识不够强、民主监督的规范化程度不够高，民主监督形式与其他监督形式横向合作机制缺乏等。所有这些发展中的问题都必须通过一定的制度设计逐渐加以解决。针对人民政协民主监督中存在的现实问题，考虑到我国政治制度的基本状况，在民主监督的制度设计方面，有必要建立以下制度:［18］一是设计建立公示制度和听证制度。中国共产党的十六大报告指出:“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度”。西方国家的监督机制的有效性，从一定程度上讲是建立在政务公开的基础之上，没有监督主体对监督客体运作状况的了解，监督是不可能取得较好的效果的。在设计公示制度时，除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私外，有关政务信息都应及时向人民公开，听政制度要针对社会热点问题，人民群众关心的问题，以民主党派为主，邀请群众代表参加，请有关部门就特定问题进行专项说明，并直接答复和办理有关意见和建议。二是设计建立民主监督情况发布制度。公开应包括人民政协在履行民主监督职能过程中的程序、结果等方面的公开。人民政协可每隔一段时间，就社会比较关注的热点、难点等问题进行民主监督，并将结果公布于众，接受社会的监督。三是设计建立民主评议制度。可以由政协出面组织民主党派及各界人士，依照政协职能，围绕团结和民主两大主题，针对人民群众普遍关心的热点、难点和重点问题，定期或不定期对有关部门的工作及作风进行检查、评议，提出批评意见和建议，供有关部门参考。四是设计建立民主监督的横向合作制度。人民政协的民主监督属于一种非权力监督。但在民主监督的制度设计中，并不是要建立起刚性的约束制度，将政协的民主监督改造成权力性的监督形式。因为这样一来，政协也成了我国的权力机关，这并不符合我国的基本政治制度。但是如果政协的民主监督与其他的监督形式相配合，形成监督的“合力”，民主监督在现实中就能产生一定的影响和监督效能。可以通过一定的制度设计，将人民政协的民主监督与党委的政治监督、人大的权力监督、政府部门的行政监督、检察院和法院的司法监督、新闻媒体的舆论监督和社会公众的群众监督有机结合起来，互相配合，优势互补，形成合力，共同发挥作用，把人民政协的民主监督积极稳步、扎实有效地向前推进。五是进一步设计完善民主监督的保障制度。民主监督的保障制度，是政协搞好民主监督的基础性条件。可以参照人大代表的身份保障制度，明确规定对政协委员提出的批评、意见和建议要做到发言免责。同时也可以考虑对于省级及其以下的民主党派对同级中共党委和政府的监督，采取可以同时向上一级中共党委和民主党派中央报告，从而获得更高层面的支持和保障，也使监督的角度更宽、力度更大。

价值决定政党的目标取向与合法性基础;制度决定政党的结构与功能;程序决定政党的运行方式与手段。对于我国多党合作制度的制度设计来说，这三个方面辩证统一，相互决定，缺一不可。

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